sexta-feira, 14 de setembro de 2018

FAZENDA PÚBLICA EM JUÍZO: ANÁLISE EMPRESTADA

Hoje publicamos artigo da lavra do Dr. Francisco Antônio Bonifácio Guzzo Neto, advogado, pós-graduado pela Fundação Getúlio Vargas, sócio do escritório Alvares, Costa e Guzzo Advogados, que aborda um tema que há muito foi objeto de estudo por esta articulista sob o título "A Fazenda Pública tem privilégios ou prerrogativas processuais? Análise à luz do princípio da isonomia".
  
O estudo realizado pelo Dr. Francisco Guzzo Neto vem ao encontro das conclusões a que chegamos naquela oportunidade, além de conferir atualidade ao tema sob o escopo da ótica contemporânea do princípio da suprema do interesse público. 

Boa leitura!



Processo de Execução de Quantia Contra a Fazenda Pública no Novo Código de Processo Civil Sob a Ótica Contemporânea do Princípio da Supremacia do Interesse Público



                                                                                      Francisco Antônio Bonifácio Guzzo Neto


INTRODUÇÃO


A presença marcante do Poder Judiciário no cenário político tem instigado o cidadão comum a buscar entendimento acerca das prerrogativas processuais a que têm jus a Fazenda Pública sob o escopo dos seus fundamentos, daí o interesse no estudo das regras especiais que conferem legitimidade à existência dessas prerrogativas, em específico, a que assegura um processo especial de execução de quantia contra a Fazenda Pública.


Sob tal contexto, buscou-se, em primeiro lugar, a abrangência do conceito de Fazenda Pública, haja vista que, em sede processual, nem todas as pessoas jurídicas integrantes da Administração Pública são abrangidas pela definição, fato que demandou trazer à lume o posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre o tema, conferindo atualidade à matéria.
Ato contínuo, observou-se que o tema “Fazenda Pública em juízo” ganhou certa autonomia em sede doutrinária, tanto que Carlos Ari Sundfeld emprega a terminologia “Direito Processual Público” para se referir “à parte especial do Direito Processual que regula os processos judiciais que tenham ou como objeto o Direito Público ou como parte a Administração Pública”[1],  o que impôs um olhar mais abrangente sobre o sistema, ao tempo em que viabilizou expor, com maior compreensão, o enfoque eleito como objeto do estudo.
Em conjunto com a avaliação doutrinária, vislumbrou-se que os debates recentes travados junto ao Supremo Tribunal Federal traziam posicionamentos críticos acerca dos fundamentos que legitimam a prerrogativa processual assente na execução judicial contra a Fazenda Pública, fato que teve o condão de enriquecer o escopo de trabalho e proporcionar o desdobramento de sua estrutura em três pontos de desenvolvimento.
O primeiro ponto explora o conceito de Fazenda Pública e sua abrangência, passando pelo seu atrelamento com a definição de Administração Pública, bem como com a construção jurisprudencial acerca do tema.
O segundo ponto esmiúça o panorama normativo atribuído à Fazenda Pública em juízo no que tange à execução de sentenças judiciais por quantia certa, trazendo um apanhado histórico da execução de título judicial e extrajudicial contra a Fazenda, abordando o regime de precatórios e sua previsão constitucional, além de outras prerrogativas a ela atribuídas no que se refere à execução em si com vistas a demonstrar a especificidade do sistema processual que a circunda.
O terceiro ponto traz a relação intrínseca entre o processo executivo especial, direcionado à Fazenda Pública enquanto executada e o princípio da supremacia do interesse público, buscando também contextualizá-lo frente          às críticas apresentadas e oferecendo uma outra perspectiva acerca das concepções clássicas do princípio, relacionando-o com o universo processual sob o enfoque constitucional.
A conclusão demonstra a abertura do tema diante da evolução política da sociedade, onde os valores que justificam a postura processual de cunho especial em favor da Fazenda Público no campo da execução de decisões judiciais podem enveredar pela sua legitimidade ou pela sua ilegitimidade, conforme o escopo conferido aos direitos fundamentais.
A pretensão final é demonstrar que, no campo processual, o benefício de execução especial contra a Fazenda Pública está intrinsecamente vinculado às finalidades públicas buscadas pelo Estado e, como tal, sujeita às intempéries decorrentes da noção de interesse público.


CAPÍTULO I

1 FAZENDA PÚBLICA: A ABRANGÊNCIA DO CONCEITO


O conceito de Fazenda Pública, embora esteja intrinsecamente vinculado à definição conferida à Administração Pública em sentido subjetivo, com ela não se confunde.
A definição de Administração Pública em sentido subjetivo, também intitulado de sentido formal ou orgânico[2], compreende as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes públicos que exercem a função administrativa, enquanto o conceito de Fazenda Pública se restringe, basicamente, às pessoas jurídicas de direito público, a saber: União, Estado, Distrito Federal, Municípios, além de suas autarquias e fundações públicas. Em outras palavras, embora a definição de Administração Pública albergue as pessoas políticas das três esferas de governo, além das pessoas jurídicas por eles criadas (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista), seus respectivos órgãos e agentes, o conceito de Fazenda Pública compreende, apenas, as pessoas jurídicas de direito público, de modo que, como regra. as sociedades de economia mista e as empresas públicas estão excluídas desse rol. Essa, inclusive, a conotação emprestada por Marco Antônio Rodrigues, de onde se extrai os seguintes ensinamentos[3]:

O Estado, em todas as suas esferas federativas, não possui condições materiais de exercer as atividades que lhe são típicas. Daí por que a Administração Pública se estrutura tradicionalmente em direta e indireta. A Administração Pública direta compreende os entes estatais políticos: União, Estados, Distrito Federal e Municípios, que se subdividem em órgãos, os quais não possuem personalidade jurídica e atuam como a própria pessoa jurídica em juízo.
Ademais, pela impossibilidade de exercício de todas as suas tarefas, a Administração Pública se descentralizou em indireta, por meio da criação de pessoas jurídicas de direito público que cumprem atividades estatais, como é o caso das autarquias, das agências reguladoras – que são autarquias de regime especial – das fundações públicas. Ademais, foram criadas pessoas de direito privado que prestam serviços públicos ou exercem atividades econômicas: são as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
No entanto, para fins de aplicação de normas processuais civis, verifica-se no Código de Processo Civil a menção à Fazenda Pública. Trata-se de todas as pessoas de direito público componentes da Administração. Isso inclui, portanto, as autarquias, as agências reguladoras e as fundações de direito público.”  (grifo nosso)

Importante ressaltar que a abrangência do conceito de Fazenda Pública não albergou os Conselhos de Fiscalização Profissional em que pese o reconhecimento da sua natureza autárquica pelo Supremo Tribunal Federal, conforme se depreende do debate havido no RE nº 938.837, tema nº 877 de Repercussão Geral, em que restou assentada a seguinte conclusão:

Decisão: O Tribunal, por maioria, vencido o Ministro Edson Fachin (Relator), apreciando o tema 877 da repercussão geral, deu provimento ao recurso. Em seguida, o Tribunal fixou a seguinte tese de repercussão geral, nos termos do voto do Ministro Marco Aurélio, que redigirá o acórdão: “Os pagamentos devidos, em razão de pronunciamento judicial, pelos Conselhos de Fiscalização não se submetem ao regime de precatórios”. Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello e Gilmar Mendes. Presidiu o julgamento a Ministra Carmen Lúcia. Plenário, 19.4.2017.

Nesse ponto, vale registrar que por ocasião do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.717-6 restou reconhecida a natureza autárquica dos conselhos profissionais, advindo, desse reconhecimento, ilação em sentido favorável à extensão dos benefícios processuais da Fazenda Pública a esses entes. Vale trazer à lume a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que possibilitou o entendimento inicial, ipsis verbis:

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal encontra-se consolidada no sentido do reconhecimento da natureza autárquica dos conselhos de fiscalização profissional, uma vez que desenvolvem atividade típica de Estado, de modo que se revela inviável, sem a realização do procedimento administrativo prévio, a dispensa do servidor público concursado. Confiram-se, a propósito, os seguintes acórdãos:
“EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS PARÁGRAFOS DA LEI FEDERAL Nº 9.649, DE 27.05.1998, QUE TRATAM DOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÕES REGULAMENTADAS.
1. Estando prejudicada a Ação, quanto ao § 3º do art. 58 da Lei nº 9.649, de 27.05.1998, como já decidiu o Plenário, quando apreciou o pedido de medida cautelar, a Ação Direta é julgada procedente, quanto ao mais, declarando-se a inconstitucionalidade do "caput" e dos § 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º do mesmo art. 58.
2. Isso porque a interpretação conjugada dos artigos 5°, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, leva à conclusão, no sentido da indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados.
3. Decisão unânime.” (ADI 1717, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ 28.3.2003)
 
“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. CONSELHO PROFISSIONAL DE FISCALIZAÇÃO. DISPENSA IMOTIVADA. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES.
O Supremo Tribunal Federal já assentou a necessidade de prévio procedimento administrativo para a demissão de servidor de órgãos de fiscalização profissional, tendo em vista que são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 683010 AgR, Primeira Turma, Rel. Min.Roberto Barroso, DJe 27.8.2014)

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. CONSELHO DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. AUTARQUIA FEDERAL. SERVIDOR PÚBLICO CONCURSADO: IMPOSSIBILIDADE DE DISPENSA IMOTIVADA. ESTABILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO DISSONANTE DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.” (RE 735703 ED, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 17.9.13)

Assim, acórdão recorrido revela-se em consonância com a jurisprudência desta Corte. (STF, ARE 1124653 / DF, Relator(a):  Min. EDSON FACHIN
Julgamento: 21/06/2018, DJ-e nº 125, Divulg. Em 22/6/2018, publicado em 25/6/2018) (Grifo nosso)

 Em que pese tal entendimento, os conselhos de fiscalização profissional não foram equiparados à Fazenda Pública para o fim de usufruir das garantias processuais a ela inerentes[4], muito embora, como visto, tenha sido afirmado o regime híbrido a que se sujeitam por conta da natureza autárquica conferida pelo Excelso Pretório. Vale confirmar a orientação atual com excerto do voto do Ministro Marco Aurélio no RE nº 938.837 (Tema 877 da Repercussão Geral), que assim se manifestou:

Há mais: se formos ao artigo 100 da Constituição Federal, veremos que o sistema de precatório diz respeito a pagamentos a serem feitos não pelos Conselhos – autarquias especiais –, mas pelas Fazendas Públicas. Se entendermos que Conselhos integram o conceito de Fazenda Pública, vamos, até mesmo, estender possíveis débitos existentes a ela, Fazenda Pública, no caso, a Fazenda Pública Federal.” (Grifo nosso)

Ao final dos debates, o Acórdão proferido no RE nº 938.837, restou assim ementado:

EXECUÇÃO – CONSELHOS – ÓRGÃOS DE FISCALIZAÇÃO – DÉBITOS – DECISÃO JUDICIAL. A execução de débito de Conselho de Fiscalização não se submete ao sistema de precatório. (STF, RE 938.837, Relator(a):  Min. EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão:  Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 19/04/2017, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-216 DIVULG 22-09-2017 PUBLIC 25-09-2017)

Feitas essas colocações, faz-se imperioso ressaltar que não obstante o termo Fazenda Pública consigne, como regra, as pessoas jurídicas de direito público, o conceito pode ser emprestado para abranger, excepcionalmente, as empresas públicas e, até mesmo, as sociedades de economia mista prestadoras de serviço, desta feita por equiparação.  Foi o que ocorreu com a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (EBCT), cuja equiparação foi conferida por meio do Decreto-lei nº 509/69 ex vi da jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal[5].
Na verdade, as pessoas jurídicas de direito privado criadas pelos entes federados para prestação de serviço público acabam como atrair essa equiparação diante da própria contextualização conferida ao conceito largo de Fazendo Pública, consoante se extrai do famoso Vocabulário Jurídico de De Plácido e Silva. Eis o significado que ali consta:

E, desta forma, Fazenda Pública é sempre tomada, em amplo sentido, significando toda soma de interesses de ordem patrimonial ou financeira da União, dos Estados federados ou do Município, pois que, sem distinção, todas se compreendem na expressão.[6] (Grifo nosso)

            Sabe-se que esses entes, embora tenham sido criados pelo Estado sob a roupagem de direito privado, o foram sob o enredo do interesse público, cujas características imanentes à essencial continuidade da prestação do serviço requisitam do Estado previsão orçamentária e aporte financeiro para fazer face às comodidades a serem promovidas, de modo a atrair, em eventual demanda judicial, as prerrogativas de Fazenda Pública. Em todo caso, deve restar evidenciado, nessas hipóteses, tratar-se de serviço público essencial que não esteja submetido ao regime de concorrência ou aferição de lucro, como já deixou assente o Supremo Tribunal Federal em inúmeros julgados. Importante a transcrição do julgado paradigma:

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. COMPANHIA ESTADUAL DE SANEAMENTO BÁSICO. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO ESSENCIAL. EXECUÇÃO PELO REGIME DE PRECATÓRIOS.
1. Embora, em regra, as empresas estatais estejam submetidas ao regime das pessoas jurídicas de direito privado, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que “entidade que presta serviços públicos essenciais de saneamento básico, sem que tenha ficado demonstrado nos autos se tratar de sociedade de economia mista ou empresa pública que competiria com pessoas jurídicas privadas ou que teria por objetivo primordial acumular patrimônio e distribuir lucros. Nessa hipótese, aplica-se o regime de precatórios” (RE 592.004, Rel. Min. Joaquim Barbosa).
2. É aplicável às companhias estaduais de saneamento básico o regime de pagamento por precatório (art. 100 da Constituição), nas hipóteses em que o capital social seja majoritariamente público e o serviço seja prestado em regime de exclusividade e sem intuito de lucro.
3. Provimento do agravo regimental e do recurso extraordinário. (STF, RE 627242 AgR /DF, Relator(a):  Min. MARCO AURÉLIO
Relator(a) p/ Acórdão:  Min. ROBERTO BARROSO
Julgamento:  02/05/2017 , DJe-110  DIVULG 24-05-2017  PUBLIC 25-05-2017)

Nesse contexto, confirma-se o atrelamento do conceito de Fazenda Pública à definição conferida à Administração Pública em sentido subjetivo, observadas as nuances acima reportadas, de onde de haure o seu verdadeiro sentido.
Desta feita, sob o enredo do conceito largo de Fazenda Pública, ingressa-se na segunda etapa do presente estudo, assente no exame da normatividade do processo especial de execução contra a Fazenda Pública enquanto prerrogativa ela conferida e sobre a qual recaem as mais importantes controvérsias.


CAPÍTULO II
2 DA EXECUÇÃO DE QUANTIA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA: PANORAMA NORMATIVO


Diversas são as prerrogativas em favor da Fazenda Pública que poderiam ser citadas como necessárias a concretizar a igualdade material entre as partes em ambiente processual, tais como: prazo processual em dobro, juízo privativo, duplo grau de jurisdição, isenção de custas processuais e muitas outras. Porém, elegeu-se o processo de execução especial contra a Fazenda Pública em razão dos marcantes debates que ainda se fazem presentes quando em confronto com os paradigmas do processo comum de execução, mormente no que tange ao fundamento maior que a subscreve, qual seja: a supremacia do interesse público.
A evolução desse fundamento impõe, na atualidade, diversos olhares sobre o sistema processual extravagante diante da tênue linha que separa o interesse público e o interesse privado, de modo que, nesse primeiro momento, faz-se crível pormenorizar a normatividade em que se assenta a prerrogativa eleita para que se possa envidar a respectiva análise.


 2.1 Síntese histórica


A outorga da Constituição Política do Império do Brasil de 1824 trouxe em seu artigo 15, inciso XV, um precedente categórico de proteção aos bens da Administração Pública no Brasil. Por meio dele se vislumbrou, pela primeira vez, a possibilidade de decretar a inalienabilidade de bem público nacional pelo Congresso (Assembleia Geral, na época), trazendo uma nova visão sobre os bens de natureza pública e sua devida proteção, já que antes eles obtinham tratamento patrimonial comum, podendo a Administração Pública responder com eles caso sobreviessem demandas judiciais.
 Com o tempo, a noção de bem público foi ganhando corpo, de modo que vige, hodiernamente, a inarredável inalienabilidade/impenhorabilidade de bens públicos em todos os níveis de governo, consoante se vislumbra no ordenamento jurídico nacional[7]. Esse foi o embrião do processo especial de execução contra a Fazenda Pública.
Em relação ao processo especial de execução contra a Fazenda Pública em si, congregando as especificidades diversas do processo de execução comum, pode-se dizer que o seu marco legal ocorreu por ocasião da edição do Código de Processo Civil de 1939, precisamente no parágrafo único do art. 918, que assim estabeleceu:

Art. 918. Na execução por quantia certa, o devedor será citado para, em vinte e quatro (24) horas, contadas da citação, pagar, ou nomear bens à penhora, sob pena de serem penhorados os que se lhe encontrarem.

Parágrafo único. Os pagamentos devidos, em virtude de sentença, pela Fazenda Pública, far-se-ão na ordem em que forem apresentadas as requisições e à conta dos créditos respectivos, vedada a designação de casos ou pessoas nas verbas orçamentárias ou créditos destinados àquele fim.

As verbas orçamentárias e os créditos votados para os pagamentos devidos, em virtude de sentença, pela Fazenda Pública, serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias ao cofre dos depósitos públicos. Caberá ao presidente do Tribunal de Apelação, ou do Supremo Tribunal Federal, se a execução fôr contra a Fazenda Nacional, expedir as ordens de pagamento, dentro das fôrças do depósito, e, a requerimento do credor preterido em seu direito de precedência autorizar o sequestro da quantia necessária para satisfazê-lo, depois de ouvido o Procurador Geral[8].

O dispositivo já guardava o teor protecionista da coisa pública, legitimado pela Constituição de 1934, que foi a primeira a dispor acerca do regime de precatórios[9], sistema este que consiste no mecanismo de pagamento de dívidas judiciais pecuniárias da Fazenda Pública, as quais são administradas em função do tempo em que foram adquiridas, na preferência das mais antigas para as mais recentes, levando em conta, inevitavelmente, a disponibilidade orçamentária da Fazenda demandada para custeá-las. Esse sistema, que doutrinadores como Francisco Lacerda Dantas afirmam ter sido criado e desenvolvido pelo próprio Brasil[10], é ainda hoje adotado e utilizado, nos moldes do previsto no Art. 100, da Carta Magna de 1988.
Dentre os aperfeiçoamentos ao sistema de Precatórios, destacam-se: o direito de preferência dos créditos alimentícios, principalmente a credores idosos, portadores de doenças graves e deficientes; e as chamadas Requisições de Pequeno Valor (RPV), então previstas nos §§ 1º, 2º, 3º e 4º do Art. 100, da Constituição da República.
Notável herança do Código Processual de 1939, o instituto da execução contra a Fazenda foi ampliado no Código de 1973[11], a ponto de ganhar uma Seção só sua, no Capítulo IV, que tratava da “Execução de Quantia Certa Contra Devedor Solvente”.
A novel legislação assegurou à Fazenda Pública o benefício do custeio de suas demandas por meio do sistema de precatórios, sistemática menos agressiva que a comum, impossibilitando o cumprimento da obrigação de forma voluntária, atribuindo-lhe o prazo de 10 (dez) dias, contados a partir da citação, para oposição de Embargos à Execução, em vez de pagamento imediato, conforme previsão dos arts. 730 e 731 do citado Diploma Legal.
Posteriormente, novas normas foram surgindo e expandindo as prerrogativas destacadas nos regramentos do Código, ampliando, por exemplo, de dez para trinta dias o prazo para a Fazenda opor Embargos[12], ao tempo em que se passou a expressar literalmente o conceito de Fazenda Pública, com a inclusão das pessoas jurídicas de direito público integrantes da Administração Indireta[13].
Historicamente, portanto, observa-se que as normas passaram gradativamente a proteger a Fazenda Pública, a demandar ilação no sentido de que, em sede legislativa, consolidou-se um olhar mais publicista sobre o processo de execução, fato que vem sendo questionado na atualidade sobre diversas vertentes teóricas, dentre as quais se insere a nova feição conferida aos fundamentos que legitimam as prerrogativas processuais, como a supremacia do interesse público.


 2.2 Processos de Execução contra a Fazenda Pública


Entende-se por Execução de Sentença ou “execução forçada pelo Estado” a fase processual destinada ao cumprimento de obrigação cartularizada em título judicial ou extrajudicial, devendo o juiz competente, à requerimento da parte detentora do título ou de ofício, implementar os meios de constrangimento eficazes e previstos em lei para a satisfação daquela obrigação. Para tanto, conforme os ensinamentos de Didier Júnior, nosso ordenamento jurídico estabelece dois tratamentos executivos distintos, a depender da formação do título:

Há duas técnicas processuais para viabilizar a execução de sentença: a) processo autônomo de execução: a efetivação é objeto de um processo autônomo, instaurado com essa preponderante finalidade; b) fase de execução: a execução ocorre dentro de um processo já existente, como uma de suas fases. Toda a execução realiza-se em um processo de execução, procedimento em contraditório, seja em um processo instaurado com esse objetivo, seja como fase de um processo sincrético.
[...]
Reformas promovidas no CPC-1973, a partir da década de 1990, já consagravam a opção legislativa de oferecimento das tutelas de certificação e efetivação do direito em um mesmo processo. A execução das sentenças, gradativamente, passou a não mais ocorrer em processo autônomo, mas, sim, como fase complementar ao processo de conhecimento. Por causa dessa característica, a doutrina passou a designar tais processos de "sincréticos", "mistos" ou "multifuncionais", pois serviriam a mais de um propósito: certificar e efetivar. [14]

Com da alteração do Código de Processo Civil de 1973, ocasionada pela Lei nº 11.232 de 2005, a sentença condenatória para pagamento de quantia certa, obtida ao final do Processo de Conhecimento, passou a ser executada de maneira sincrética, sendo criada a fase de Cumprimento de Sentença, o que, como visto acima, figura como técnica processual padrão em execuções de sentença de título executivo judicial.
Atualmente, na vigência do Código Processual Civil de 2015, o Cumprimento de Sentença permanece regulamentado, desta vez, no mesmo Livro I da Parte Especial do Código, o qual pertence também o Processo de Conhecimento, conciliando tanto as obrigações de pagar quantia quanto as obrigações de fazer, não-fazer e dar coisa, que antes eram nominadas como “Tutelas Específicas”. Já o Processo de Execução, voltado especificamente para os títulos extrajudiciais, estabelece-se como processo autônomo, com previsão no Livro II da mesma Parte Especial.
No que tange à execução promovida em desfavor da Fazenda Pública, faz-se crível que se reconheça, desde logo, a inaplicabilidade dos institutos executórios comuns, analisados acima, uma vez que as pessoas jurídicas de direito público sobre as quais recaem a execução sujeitam-se ao princípio da legalidade orçamentária[15], impossibilitando a criação de despesas sem previsão de receitas, fato que as incorpora na categoria de devedores solventes. Ademais, como se viu alhures, os bens públicos, por estarem afetados ao domínio público, não podem ser expropriados em face do não pagamento voluntário, uma vez que são inalienáveis e impenhoráveis. Sob este prisma, reforça Marinoni, Arenhart e Mitidiero:

Porém, as técnicas executivas variam não apenas em razão das diferentes necessidades em se obter o crédito pecuniário, mas também em virtude das características do executado, que podem exigir procedimento singular. É que ocorre na execução contra a Fazenda Pública. Os bens da Fazenda Pública são regidos por disciplina específica. O seu patrimônio, porque em princípio afetado a uma finalidade pública, não pode ser livremente alienado ou onerado (art. 100 do CC). Ademais, os débitos da Fazenda Pública devem limitar-se ao teto previsto nos orçamentos (ou créditos extraordinários adicionais) aprovados pelo Legislativo (art. 167, II da CF), podendo ser saldados apenas se o montante devido para tanto estiver previamente incluído no orçamento do respectivo órgão. Isto faz com que a técnica executiva voltada à tutela pecuniária contra a Fazenda Pública seja regulada de forma especial [...].[16]

O Código de Processo Civil de 2015 trouxe a previsão de processo de execução específico para a Fazenda Pública, a exemplo dos Códigos anteriores. A diferença é que, desta vez, fez incorporar às condições de procedibilidade as duas técnicas processuais acolhidas pelo processo civil brasileiro, diversamente do Código anterior, em que somente era possível executar a Fazenda Pública por meio de ação autônoma.
Desta forma, a partir da vigência do novo Código de Processo Civil (CPC), a execução de sentença contra a Fazenda Pública pode ser efetuada por meio da fase de Cumprimento de Sentença, quando o título executivo for judicial, ou, por meio de Processo de Execução, quando o título a ser executado for extrajudicial.


2.3 Títulos Executivos Judiciais


Na hipótese de título executivo judicial[17] contra a Fazenda Pública, que reconheça exigível a obrigação de pagar quantia certa, dispõe o art. 534, do Código de Processo Civil (CPC) vigente, que o exequente apresente demonstrativo de crédito atualizado e devidamente discriminado, consignando os seguintes requisitos:
                          
I - o nome completo e o número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas ou no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica do exequente;

II - o índice de correção monetária adotado;

III - os juros aplicados e as respectivas taxas;

IV - o termo inicial e o termo final dos juros e da correção monetária utilizados;

V - a periodicidade da capitalização dos juros, se for o caso;

VI - a especificação dos eventuais descontos obrigatórios realizados.

Faz-se mister aludir que a sentença que condena a Fazenda Pública, se ilíquida, deverá passar por liquidação para posterior execução, liquidação esta que deve seguir seus ditames ordinários, regulamentados nos art. 509 a 512 do CPC. Aduz-se também que, após a apresentação do demonstrativo de crédito, distintamente da fase de Cumprimento de Sentença comum, onde a parte executada é intimada para pagar o débito em 15 (quinze) dias, a Fazenda Pública será intimada, na pessoa de seu representante legal,[18] para, querendo, apresentar Impugnação à Execução nos próprios autos, no prazo de 30 (trinta) dias, de acordo com o art. 535 do CPC 2015. Acerca dessa diferença de tratamento, assevera Didier Jr.:

Sendo o executado a Fazenda Pública, não se aplicam as regras próprias da execução por quantia certa, não havendo a adoção de medidas expropriatórias para a satisfação do crédito. Os pagamentos feitos pela Fazenda Pública são despendidos pelo erário, merecendo tratamento específico à execução intentada contra as pessoas jurídicas de direito público, a fim de adaptar as regras pertinentes à sistemática do precatório. Não há, enfim, expropriação na execução intentada contra a Fazenda Pública, devendo o pagamento submeter-se ao regime jurídico do precatório.[19]

Tendo em vista o aludido regime de precatórios, o devido respeito à ordem de preferência do crédito fazendário e a impenhorabilidade dos bens públicos, há previsão expressa no CPC 2015 para a não aplicação da multa por descumprimento voluntário da obrigação.[20]
A partir da intimação do art. 535, do CPC,  encerrado o prazo para a Impugnação pela Fazenda Pública sem que mesma dele tenha se utilizado, subentende-se que ela não entendeu cabíveis qualquer dos argumentos listados no rol do artigo supracitado, de modo que, por não obstaculizar o prosseguimento da execução, o CPC 2015 premia a Fazenda, escusando-a do custeio de honorários de advogado quando o valor da sentença ensejar expedição de precatório, a teor do que preceitua o § 7º do art. 85, in verbis:

Art. 85.  A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do vencedor.
[...]
§ 7o Não serão devidos honorários no cumprimento de sentença contra a Fazenda Pública que enseje expedição de precatório, desde que não tenha sido impugnada.

No caso de execução que dependa apenas de requisição de pequeno valor, é pacífico o entendimento do Supremo Tribunal Federal de que são devidos os honorários, embora haja exceção em caso da renúncia, por parte do Exequente, do valor que exceder o limite para RPV, sendo tal renúncia posterior ao trânsito em julgado da sentença condenatória que garantiu o crédito. Vale a transcrição da ementa do recente julgado:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO NÃO EMBARGADA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. RENÚNCIA AO VALOR EXCEDENTE ÀQUELE PREVISTO NO ARTIGO 87 DO ADCT PARA A EXPEDIÇÃO DE REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR. RENÚNCIA POSTERIOR AO TRÂNSITO EM JULGADO DE SENTENÇA ORIGINALMENTE SUJEITA AO REGIME DE PRECATÓRIOS. FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Pleno do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE n.º 420.816, Relator para o acórdão o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 10.12.06, declarou a constitucionalidade do artigo 1º-D da Lei 9.494/97, na redação dada pela MP n.º 2.180-35/01, que dispensa o pagamento de honorários advocatícios nas execuções não embargadas contra a Fazenda Pública, excepcionando, todavia, a hipótese de pagamento de obrigações definidas em lei como de pequeno valor. 2. No voto condutor daquele julgado, o Ministro Sepúlveda Pertence, Relator para o acórdão, ressaltou que, no caso, a impossibilidade da fixação de honorários advocatícios decorre do fato de que o Poder Público, quando condenado ao pagamento de quantia certa, ressalvada a hipótese de crédito de pequeno valor, não pode adimplir a obrigação de forma espontânea, uma vez que deve estrita obediência ao regime constitucional de precatórios. 3. A Fazenda Pública foi condenada ao pagamento de quantia superior àquela definida em lei como de pequeno valor, sendo imprescindível, portanto, a instauração da execução prevista no artigo 730 do CPC. 4. No presente caso, a renúncia ao valor excedente àquele previsto no artigo 87 do ADCT para a expedição da requisição de pequeno valor ocorreu com o ajuizamento da execução. 5. O Poder Público não deu causa ao ajuizamento da execução, não podendo, por conseguinte, ser condenado ao pagamento de honorários advocatícios. 6. In casu, o acórdão recorrido assentou que: “ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. FAZENDA PÚBLICA. EXECUÇÃO. RENÚNCIA DOS VALORES EXCEDENTES. EXPEDIÇÃO DE RPV. FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES DE AMBAS AS TURMAS QUE COMPÕEM A PRIMEIRA SEÇÃO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Nas execuções não embargadas de título judicial em que a parte exequente renunciou aos valores excedentes a 40 (quarenta) salários mínimos, possibilitando, assim, o pagamento por meio de Requisição de Pequeno Valor – RPV, é possível a condenação da Fazenda Pública ao pagamento de honorários advocatícios. Nesse sentido: AgRg no REsp 1.223.892/RS, Rel. Min. HAMILTON CARVALHIDO, Primeira Turma, DJe 26/4/11; AgRg no REsp 1.214.386/RS, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, Segunda Turma, DJe 23/3/11. 2. Agravo regimental não provido”. Agravo regimental a que se nega provimento.[21]

Também serão devidos honorários quando houver execuções individuais de sentença proferida em ações coletivas, mesmo que não haja apresentação de defesa da Fazenda Pública, conforme preconiza a Súmula 345 do STJ.
Aliada ao benefício (ou não) da isenção de pagamento dos honorários, outra consequência decorrente da ausência de impugnação ao cumprimento de sentença ou decisão transitada em julgado que não inadmita ou rejeite tal impugnação oferecida pela Fazenda é a expedição de precatório ou requisição de pequeno valor ao Presidente do tribunal para o qual responde o julgador competente, devendo ser observados os pressupostos do já citado art. 100 da CF/88.
Caso a Fazenda Pública entenda cabível a impugnação, esta deverá versar sobre as alegações contidas no rol do art. 535, do CPC, considerando-se precluso o debate sobre as matérias arguidas na fase de conhecimento, conforme anuncia o art. 508, do CPC.
Outrossim, a Impugnação oferecida pela Fazenda Pública deverá ser recebida no efeito suspensivo, tendo em vista interpretação do regramento presente no § 5º do art. 100 da Constituição da República, o qual preconiza que a expedição de precatório depende necessariamente do trânsito em julgado da decisão. No Cumprimento de Sentença ordinário, o § 6º do art. 525 do CPC, por sua vez, delimita que o efeito suspensivo não é a tônica do sistema, de modo que, há que se considerar que a regra constitucional encerra uma prerrogativa fazendária.


2.4 Títulos Executivos Extrajudiciais


A possibilidade de execução de título extrajudicial contra a Fazenda Pública foi motivo de intenso debate nos Tribunais Superiores e bem antes da entrada em vigor do novo Código, inclusive. Parte da doutrina acreditava que o título extrajudicial, por não estar expresso no art. 100, da CRFB/88, que versa sobre o sistema especial de execução judicial contra a Fazenda Pública por meio de precatórios ou requisição de pequeno valor, não poderia ser objeto de execução em sede judiciária.
Por outro lado, partindo do pressuposto que o mencionado dispositivo constitucional apregoa a palavra “sentença judicial” em seu corpo, parte da doutrina sustentou tese no sentido de que o legislador constituinte derivado almejava referir-se, na verdade, a “qualquer decisão judicial”, inclusive a que inicia o Processo de Execução.[22]
Para solucionar a polêmica instaurada sobre o assunto, o Superior Tribunal de Justiça (STJ), após reiterados julgados com o mesmo entendimento[23], editou a Súmula 279, consolidando a jurisprudência pátria no seguinte sentido, in verbis:

Súmula 279

É cabível execução por título extrajudicial contra a Fazenda Pública.

O novo CPC, por sua vez, ao cuidar do processo de execução de título executivo extrajudicial contra a Fazenda Pública, optou pela manutenção do corpo sistemático do Código anterior, estabelecendo um processo autônomo de execução com todas as garantias processuais naturalmente constituídas, tendo em vista que se trata basicamente de matéria nova, não apreciada pelo Poder Judiciário. Nesses termos, o novo Código traz a previsão da execução créditos extrajudiciais fazendários, créditos estes que devem ser custeados pelo erário, caso a Fazenda sucumba.
Tal qual ocorre no Cumprimento de Sentença, na execução de título extrajudicial em que a Executada é a Fazenda Pública, a citação não estabelece prazo para pagamento imediato, mas sim para opor Embargos à Execução, concedendo 30 (trinta) dias para tanto, mesmo prazo da Impugnação vista acima.
Desta feita, o processo autônomo de execução possui potencial bem mais amplo de discussão acerca dos pressupostos ensejadores da propositura da demanda, a ocorrer por meio de Embargos à Execução. Nesse sentido, Didier Jr. preceitua:

Não há limitação cognitiva nos embargos à execução. De acordo com o§ 2º do art. 910 do CPC, "Nos embargos, a Fazenda Pública poderá alegar qualquer matéria que lhe seria lícito deduzir como defesa no processo de conhecimento". Enquanto na impugnação ao cumprimento da sentença a Fazenda Pública somente pode alegar as matérias relacionadas no art. 535 do CPC, não há limite relativamente ao conteúdo dos embargos à execução.

Sendo a execução fundada em título extrajudicial, não há limitação cognitiva. A Fazenda Pública pode alegar toda e qualquer matéria. É nos embargos que a Fazenda Pública pode, inclusive, alegar incompetência absoluta ou relativa do juízo da execução, nos termos do art. 917, V. A arguição de impedimento e de suspeição deve observar o disposto nos arts. 146 e 148.[24]

A não oposição de Embargos por parte da Fazenda, no prazo legal, acarreta à executada as mesmas consequências vislumbradas na ausência de Impugnação no Cumprimento de sentença, quais sejam: a não incidência de honorários, observadas as exceções tratadas, bem como a expedição de precatórios ou requisição de pequeno valor, já explanadas com contumácia.
Por outro lado, se apresentados os Embargos no prazo, deve ser atribuído, desde logo, o efeito suspensivo, fundamentado, como visto anteriormente, na necessidade de trânsito em julgado de sentença para haver o devido planejamento orçamentário e, consecutivamente, a expedição de precatório. Traduz-se a situação especial em prerrogativa da Fazenda, tendo em vista que o efeito suspensivo de Embargos à Execução em sede ordinária só é concedido com a contrapartida de caução suficiente.
O indeferimento liminar, a inadmissão ou a rejeição aos Embargos à Execução pelo juiz são recorríveis mediante Apelação, tendo em vista que, apesar de executório, se está diante de um novo processo, autônomo, que produziu sentença desfavorável e que, segundo entendimento do STJ, não se sujeita ao reexame necessário. Vale conferir:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS DO DEVEDOR JULGADOS IMPROCEDENTES. APELO NAO CONHECIDO POR INTEMPESTIVIDADE. ALEGAÇAO DE NULIDADE DA EXECUÇAO EM EMBARGOS DE DECLARAÇAO. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO NAO PROVIDO.
1. "A sentença que rejeita ou julga improcedentes os embargos à execução opostos pela Fazenda Pública não está sujeita ao reexame necessário" (REsp 1.107.662/SP, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, Segunda Turma, DJe 2/12/10).
2. "O exame do mérito do recurso pelo órgão de segundo grau, incluindo as matérias de ordem pública, somente ocorre se ultrapassado o juízo de admissibilidade" (EDcl no REsp 195.848/MG, Rel. Min. SÁLVIO DE FIGUEIREDO TEIXEIRA, Quarta Turma, DJe 12/8/02).
3. Agravo regimental não provido.[25]

Caso o juiz receba o Embargos da Fazenda, será seguido o regramento constante no art. 920 e incisos do CPC, a saber:

Art. 920.  Recebidos os embargos:

I - o exequente será ouvido no prazo de 15 (quinze) dias;

II - a seguir, o juiz julgará imediatamente o pedido ou designará audiência;

III - encerrada a instrução, o juiz proferirá sentença.

            Em suma, as normas demonstram, sem sombra de dúvidas, a existência de tratamento especial conferido à Fazenda Pública, a consubstanciar uma das suas principais prerrogativas processuais.  
Fixado o roteiro jurídico sobre o qual se assenta o processo especial de execução contra a Fazenda Pública, onde se vislumbra toda a evolução normativa a envolver a excepcionalidade do regime que, em efetivo, consolida a existência de regras extravagantes à execução comum, impõe-se a análise dessa prerrogativa à luz do seu princípio fundante e que ora é chamado a justificar a inserção das prerrogativas processuais como mecanismo necessários a conferir igualdade material dentro do sistema processual vigente.


  
CAPÍTULO III
3 O PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO COMO FUNDAMENTO A LEGITIMAR A PRERROGATIVA DO PROCESSO ESPECIAL DE EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA.


            Em primeiro lugar, faz-se mister ressaltar que as pessoas jurídicas quando em litígio possuem as garantias do devido processo legal, do contraditório, da ampla defesa, do amplo acesso à justiça, do prazo razoável de duração do processo, de modo que a igualdade no tratamento processual com vistas à prestação da tutela jurisdicional não pode deixar de enfrentar os pressupostos que encerram o princípio da isonomia.
            Sob tal contexto, emerge o primeiro aspecto que deve ser levado em consideração para aferir as garantias processuais conferidas à Fazenda Pública, qual seja: a percepção da igualdade entre as partes. Se as garantias consubstanciarem desequilíbrio dentro do sistema judicial em favor da Fazenda Pública, diz-se que se está diante de verdadeiros privilégios, caso negativo, as garantias consubstanciam prerrogativas a igualar materialmente as partes envolvidas.
            Nessa seara, não se pode esquecer que o princípio da igualdade, previsto no Art. 5º, caput, da Constituição da República de 1988, se erige como direito fundamental a ser resguardado em toda relação processual, a impor tratamento materialmente isonômico entre as partes, transcendendo, desta feita, o contexto puramente formal.
            Posta assim a questão, o primeiro questionamento a ser enfrentado sob o escopo do princípio da igualdade está circunscrito ao fundamento primeiro indicado como legitimador dessas garantias em favor da Fazenda Pública, qual seja: a supremacia do interesse público.
            O princípio da supremacia do interesse público é referenciado como um dos vetores a legitimar as prerrogativas processuais em favor da Fazenda Pública, conferindo a impressão primeira de que a tutela do interesse público, sob o contexto da satisfação coletiva, se sobrepõe ao interesse individual e, como tal, deve a Administração Pública gozar de tais benefícios como medida naturalmente decorrente de sua atividade. Mas o que se entende por supremacia do interesse público?
            Hodiernamente, a roupagem da conotação conferida à supremacia do interesse público vem sendo modificada no que tange ao seu referencial teórico, então concebido sob o contexto da máxima da superioridade coletiva sobre o particular[26]. Sim, porque o interesse público, na visão pós-moderna, não se resume, certamente, ao interesse coletivo. A entronização dos direitos do homem na Carta Política, advinda com o surgimento do constitucionalismo mundial, destaca esses direitos fundamentais como garantias a serem asseguradas pelo Estado, de modo que, na atualidade, a supremacia do interesse público deve ser vista sob o contexto dessa evolução, dessa passagem do Estado de sujeição ao Estado de serviço[27], por meio do qual a salvaguarda de uma garantia individual deve consubstanciar, igualmente, o interesse público a ser tutelado. Sobre o tema, o Prof. Gustavo Binenbojm, em artigo publicado na Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado nº 13, deixa assente essa nova feição da supremacia do interesse público ao dispor, in verbis:

Tributária de concepções organicistas antigas e modernas, a ideia da existência de um interesse público inconfundível com os interesses pessoais dos integrantes de uma sociedade política e superior a eles não resiste à emergência do constitucionalismo e à consagração dos direitos fundamentais e da democracia como fundamentos de legitimidade e elementos estruturantes do Estado democrático de direito.

Também a noção de um princípio jurídico que preconize a prevalência a priori de interesses da coletividade sobre os interesses individuais revela-se absolutamente incompatível com a ideia da Constituição como sistema aberto de princípios, articulados não por uma lógica hierárquica estática, mas sim por uma lógica de ponderação proporcional, necessariamente contextualizada, que ‘demanda uma avaliação da correlação entre o estado de coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes da conduta havida como necessária à sua promoção.
[...]
O reconhecimento da centralidade do sistema de direitos fundamentais instituído pela Constituição e a estrutura pluralista e maleável dos princípios constitucionais inviabiliza a determinação a priori de uma regra de supremacia absoluta dos interesses coletivos sobre os interesses individuais ou dos interesses públicos sobre os interesses privados. A fluidez conceitual inerente à noção de interesse público, aliada à natural dificuldade em sopesar quando o atendimento do interesse público reside na própria preservação dos direitos fundamentais (e não na sua limitação em prol de algum interesse contraposto à coletividade), impõe à Administração Pública o dever jurídico de ponderar os interesses em jogo, buscando a sua concretização até um grau máximo de otimização.[28]

A par de tal alicerce, vislumbra-se que a conotação emprestada à supremacia do interesse público, enquanto fundamento das prerrogativas conferidas à Fazenda Pública, não pode estar dissociada desse contexto constitucional, no qual os direitos fundamentais impõem matizes ao interesse público, a requisitar ponderação na avaliação desses benefícios processuais sob o crivo do princípio da igualdade, podendo atrair, desta feita, juízos de razoabilidade e proporcionalidade, conforme o caso.
Posta assim a questão, a avaliação das prerrogativas processuais em favor da Fazenda Pública sobre a ótica do princípio da igualdade deve envolver, necessariamente, a análise de eventual distorção dentro do sistema sob o escopo da conotação conferida ao interesse público acima alinhada, a submeter o avaliador ao necessário juízo de ponderação em face de outras garantias que são comuns a todas as pessoas jurídicas, a exemplo do acesso à justiça e do prazo razoável do processo, dois pontos sobre os quais incidem os principais debates no que tange à previsão de execução especial contra a Fazenda Pública, tida como uma das mais importantes prerrogativas,  cuja linhagem é de índole constitucional.
Maria Lúcia Miranda Alvares, em artigo intitulado “A Fazenda Pública tem privilégios ou prerrogativas processuais?”[29], entende ser a citada prerrogativa inarredável à consecução do planejamento estatal e, por derradeiro, do próprio bem comum. Importante a leitura:

Na verdade, todos devíamos conhecer com profundidade as questões orçamentárias, principalmente no que diz respeito às regras hoje vigentes, onde a trilogia Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentária – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA, além de traduzir a política de gestão fiscal, conferem os elementos que impulsionam a economia, base de todas as ações governamentais, inclusive as judiciárias. [9]. Nessa esteira de raciocínio, há que se consentir que as prerrogativas processuais conferidas à Fazenda Pública, principalmente as relativas aos precatórios, não são apenas pertinentes, mas necessárias para atingir o bem comum, que será concretizado mediante ações implementadas pelo Estado, planejadas e programadas sob o contexto do orçamento público. Desta feita, igualar o particular ao ente público em nível de execução judicial seria o mesmo que trabalhar com o contingenciamento de todo o orçamento, o que inviabilizaria melhores condições de investimento, de crescimento econômico, a repercutir diretamente sobre o cidadão.
Aliás, se com o sistema de precatório ainda se corre o risco de um colapso no sistema, eis que em muitos municípios, por exemplo, as receitas públicas mal conseguem sustentar a máquina estatal, imagine sem o sistema de precatórios. Seria o caos. Todos os programas de governo ficariam à mercê das execuções judiciais e quem sofreria, em última análise, seria a própria população. (Grifo nosso)

Não obstante a ótica acima delineada, vislumbra-se que em debate travado pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal por ocasião do julgamento do RE 938.837/SP, em que se avaliava a extensão da prerrogativa do processo especial de execução contra a Fazenda Pública em favor dos Conselhos Profissionais, divergências importantes foram esposadas, a demandar que a questão está aberta a outros posicionamentos.  Para melhor entendimento, traz-se à lume excertos dos votos em que os pontos contrapostos são debatidos:

VOTO: MINISTRO EDSON FACHIN:
[...]
Com efeito, o regime de precatórios existe para, dentre outras funções, preservar a necessidade de previsão do pagamento da dívida pública; evitar que a constrição de valores para pagamento de dívidas individualizadas afete a prestação de serviço público; e observar o princípio da isonomia entre os credores de dívidas públicas.
Segundo apropriadamente pronunciou o Ministro Joaquim Barbosa no julgamento da Reclamação 3.982:
“a sistemática de pagamento por precatório de créditos oriundos de sentenças transitadas em julgado opera como salvaguarda da higidez das finanças públicas, por aumentar o grau de previsibilidade do dispêndio. Também concebo que a sistemática favorece a isonomia, por estabelecer critérios objetivos para o pagamento dos valores devidos pela Fazenda Pública.”
                                     
VOTO: MINISTRO ALEXANDRE DE MORAIS:
[...]
E exatamente nesse tópico é que eu gostaria de fazer algumas reflexões. Esta Corte salientou, no julgamento de várias ações diretas – ADI 4.357, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 25/9/2014; ADI 4.372, Rel. Min. AYRES BRITTO, redator para acórdão Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 25/9/2014; e ADI 4.425, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 12/12/2013 – nas quais se apreciou a grande discussão em relação à EC nº 62/09, a excepcionalidade do regime de precatórios, conforme se apura nos votos de todos os Ministros, mesmo os vencidos naquele momento. Destacou-se a extrema excepcionalidade do sistema de precatórios, no sentido de que a própria Corte deveria interpretar qualquer aumento de restrição ao cumprimento de uma decisão judicial, vale dizer, qualquer endurecimento do regime de precatórios, sempre de forma restritiva, em consonância com os princípios – e isso foi muito salientado no voto do Ministro Redator, Ministro LUIZ FUX – da isonomia e da separação de Poderes, porque o regime de precatórios, embora constitucionalmente previsto, é, obviamente, uma restrição ao Poder Judiciário. Ele é uma restrição ao cumprimento imediato das decisões judiciais. Nesse sentido, por exemplo, o Ministro AYRES BRITTO, o primeiro a se referir à "via crucis" do precatório, apontou a impossibilidade de ampliação de restrições à aplicação do regime de precatórios, dizendo que, depois de todo um demorado processo judicial, em que o administrado vê reconhecido o seu direito de crédito contra a Fazenda Pública, ainda teria que aguardar mais um período. Ou seja, que qualquer restrição às decisões judiciais, ou qualquer ampliação, endurecimento em regime de precatórios importaria contratura - disse o Ministro AYRES BRITTO - no princípio da separação de Poderes. No caso – também dizendo ele - em desfavor do Poder Judiciário.
Da mesma forma, na ADI 3.453 (DJ de 13/3/2007), a Relatora, Ministra CÁRMEN LÚCIA, salientou a mesma questão em relação à necessidade da análise mais detalhada da ampliação de restrições a serem aplicadas no regime de precatórios, afirmando que não deveriam ser aceitas imposições de restrições que não se coadunem com o direito à efetividade da jurisdição e o respeito à coisa julgada. Da mesma forma, a nossa Presidente, na ADI 4.425, ao declarar inconstitucional a EC nº 62/09, sustentou a impossibilidade, em virtude do caráter excepcionalíssimo do regime de precatórios, da imposição de maiores restrições ao cumprimento das sentenças judiciais. Disse a Ministra CÁRMEN LÚCIA à época:
"Também queria rapidamente dizer que, para mim, o acesso à Justiça significa chegar ao Poder Judiciário e ter uma resposta do Poder Judiciário - nos termos da Constituição - e ter a execução desse julgado, o que é próprio do princípio do acesso ao Judiciário, que é cláusula pétrea da Constituição."

A par das questões levantadas, percebe-se a imanente comparação entre o regime especial e o regime comum de execução processual, tendo como foco a aparente colisão entre a prerrogativa processual conferida à Fazenda Pública e as garantias de acesso à justiça e ao prazo razoável de duração do processo, que ora se erguem como direitos fundamentais inscritos na Constituição da República (Art. 5º, incisos XXXV e LXXVIII, da CRFB).
É visível, também, no debate, a reprimenda à previsão constitucional quanto à prerrogativa de execução especial contra a Fazenda Pública, consubstanciada na colisão desta com os direitos fundamentais alinhados enquanto pressupostos imanentes à própria efetividade da função jurisdicional, haja vista que a entrega da prestação jurisdicional é condicionada a uma regra de cunho executivo, advinda da função administrativa, pondo em xeque a harmonia e a separação dos Poderes da República.
A par dessa visão linear, percebe-se a existência de dois lados que parecem totalmente contrapostos, quais sejam: (i) a necessidade de observância das regras orçamentárias como forma de garantir a eficácia do julgado e a entrega isonômica da prestação jurisdicional; e, do outro, (ii) a observância da garantia ao acesso à justiça por meio da entrega da prestação jurisdicional em tempo razoável, em concretização efetiva da função judicial. Dois lados da mesma moeda que, em reflexão, submete o hermeneuta à reflexão sobre a própria concepção do interesse público fundante da prerrogativa estatal.
Assim, retoma-se ao questionamento do ponto nodal da questão: a supremacia o interesse público enquanto elemento justificador dessa espécie de execução judicial especialíssima, cuja feição contemporânea impõe a agregação do princípio da razoabilidade e, mesmo, da proporcionalidade, como vetores a avaliar a observância do princípio da isonomia entre as partes em litígio.
Nessa seara, a primeira constatação que emerge está vinculada a um verdadeiro axioma, cuja resolução aparentemente contraditória da situação processual sub examine se revela por meio da observância empírica de aplicação das próprias regras processuais presentes no novo Código de Processo Civil no que refere à execução contra a Fazenda Pública.
Ora, o Código de Processo Civil e a Constituição conferem o contorno das pessoas jurídicas de direito público em litígio ao nominá-las de Fazenda Pública. Fazenda Pública é um termo, como visto, vinculado à proteção das finanças públicas, à preservação do patrimônio público, sem o qual o Estado não pode, nem mesmo, exercer as três funções elementares da República: a executiva, a legislativa e a judiciária. Desse modo, a normatividade processual vai indicar, justamente, que o interesse público está em conferir normas extravagantes à execução comum, inclusive no que se refere ao prazo de impugnação e, mesmo, aos embargos à execução, como forma de proteger o Erário e concretizar a efetiva prestação jurisdicional.
Em juízo, portanto, a Administração Pública assume o papel de Fazenda Pública, a demonstrar que, a execução processual especial a que tem jus, convoca a supremacia do interesse público como seu elemento de freios e contrapesos entre as próprias funções estatais, de modo que o olhar sobre essa prerrogativa está inexoravelmente aberto para o debate sob o escopo da evolução contínua da vida em sociedade.

  
  4 CONCLUSÃO

A partir dos levantamentos históricos apresentados, marcados pela evolução do conceito de Fazenda Pública no Brasil, bem como o aperfeiçoamento da legislação especial voltada para a proteção da Fazenda nas tutelas executivas de obrigação de pagar quantia, desde a citação “para manifestação” em vez de pagamento, até o sistema de precatórios enquanto objeto de maior polêmica, percebe-se que, em decorrência das próprias características imanentes à Administração Pública, consolidou-se a manutenção dessa legislação extravagante como importante ferramenta à consecução do interesse público.
Em que pese tal constatação, o atual protagonismo do Poder Judiciário frente às políticas públicas submete as prerrogativas processuais conferidas à Fazenda Pública a intensos debates em ambiente jurídico, de modo que os elementos de comparação entre o processo de execução especial, cujo desfecho se materializa com uma agenda de pagamento pela via do precatório e, o processo de execução comum, onde a determinação para pagamento da quantia certa convoca elementos mínimos de intromissão das regras processuais, ora surgem como um diferencial necessário ao equilíbrio entres os Poderes de Estado, ora como vetores de desequilíbrio diante dos direitos fundamentais que sustentam o acesso à Justiça e o razoável prazo do processo.
Os questionamentos são muitos, mas a leitura das normas processuais, insculpidas expressamente no novo Código de Processual Civil (CPC), torna visível a consolidação das regras especiais de execução como necessárias ao sistema judicial quando em litígio a Fazenda Pública. E não poderia ser diferente diante da matriz constitucional que assim impõe sob o escopo do necessário equilíbrio fiscal (Art. 100 c/c os Arts. 165 a 169, da CRFB).
Nesse contexto, emergem as mais diversas correntes de pensamento para refletir sobre os fundamentos que legitimam a mantença dessas prerrogativas, muitas das quais tornam visível a sua importância como ferramentas que condicionam a função judiciária e, como tal, importam à governabilidade, conforme se pode extrair da doutrina de Maria Lúcia Miranda Alvares, in verbis:

Nesse contexto, as prerrogativas processuais conferidas à Fazenda Pública teriam o condão de condicionar o processo decisório, ora figurando como ferramentas de proteção à independência das funções estatais, ora determinando a condução desse processo em favor de suas ações, na medida em que o agir do Poder Judiciário está a elas vinculado.
Nesse patamar de racionalidade, não se pode negar que o Direito Processual, enquanto ramo da Ciência Jurídica, traduz-se como um instrumento identificador de um subsistema político, a ser escolhido pelo cidadão ou pela coletividade com o objetivo de satisfação de um interesse individual ou social (ações coletivas), submetendo o Poder Judiciário ao patamar de instituição que, de igual sorte, importa à governabilidade. Assim sendo, os meios processuais conferidos por lei para materialização do direito, por mais inconcebível que sejam, acabam por influenciar nesse processo decisório, (...) impondo uma reflexão sobre as regras que condicionam a atuação da Fazenda Pública, que se diz sempre em favor da tutela do interesse público, com o objetivo de auferir o equilíbrio e a harmonia dos papéis das instituições democráticas. Daí erigir-se o princípio da razoabilidade como termômetro da consecução desse processo.
Em suma, resta evidente que a maximização desses condicionamentos em favor da Fazenda Pública pode levar ao desvio do sistema, daí a necessidade de buscar a razoabilidade das prerrogativas e identificar se elas estão velando pelo respeito aos procedimentos como forma de preservar o Estado Democrático de Direito. Se não houver ressonância, há que se sucumbir à hipótese de que estamos diante de verdadeiros privilégios processuais.[30]

            Não se pode esquecer que a complexidade das relações jurídicas mantidas com a Administração Pública vai repercutir diretamente nas demandas judiciais, de modo que o Poder Judiciário, na contemporaneidade, assume papel preponderante na condução das funções de propulsão desenvolvidas pelo Estado, na medida em que suas decisões acabam por orientar a aplicabilidade das regras sob o escopo dos direitos fundamentais. Assim, quando o Poder Judiciário parece se incomodar com determinadas prerrogativas processuais, a exemplo do que se vislumbrou com a execução especial contra a Fazenda Pública e, por seu turno, passa a exigir interpretação restritiva da prerrogativa ex vi dos limites impostos pelos direitos fundamentais, vem a tona a reflexão do interesse público que legitima essa prerrogativa. Daí a importância do presente estudo sob a ótica delineada, por meio do qual se vislumbrou que a supremacia do interesse público, na roupagem atual, assume o papel fundamental para delinear os pontos sobre os quais se legitimam as regras processuais, ditas de exceção.
            Nesse diapasão, a conclusão do presente estudo não pode ser outra senão a de tornar visível que o debate sobre o tema encontra-se aberto diante dos desdobramentos que podem advir com a evolução do pensamento acerca dos fundamentos que justificam a presença da prerrogativa processual de execução especial contra a Fazenda Pública, na medida em que o referencial teórico do intérprete sobre sistema político vigente é que determinará a tona para mudança de orientação acerca do que se deve ou não entender como supremacia do interesse público. Contudo, uma premissa é certa, a leitura deste jamais pode se afastar dos limites conferidos pelos direitos fundamentais, tudo sob o escopo da sistemática exigida da Carta Constitucional de nosso país.

 REFERÊNCIAS


ALVARES, Maria Lucia Miranda. A Fazenda Pública tem privilégios ou prerrogativas processuais? Análise à luz do princípio da isonomia. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 9, n. 426, 6 set. 2004. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/5661>. Acesso em: 13 jul. 2018.

ASSIS, Araken de. Processo Civil Brasileiro: Manual da Execução. Volume IV. 2. ed. em e-book, baseada na 18. ed. impressa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016.

BINENBOJM, Gustavo. A Constitucionalização do Direito Administrativo no Brasil: Um Inventário de Avanços e Retrocessos. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº 13, março0/abril/maio, 2008. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com.br/rere.asp>. Acesso em 26/6/2018.

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[1] SUNDFELD, Carlos Ari. Introdução ao Direto Processual Público. Direito Processual Público: A Fazenda Pública Em Juízo. São Paulo: Malheiros Editores, 2003, p.16.
[2] Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a Administração Pública pode ser compreendida quanto aos seguintes aspectos: “a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma função em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa; b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo.” DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2006, p. 68.

[3] RODRIGUES, Marco Antônio. A Fazenda Pública no Processo Civil. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2016. p. 2-3.
[4] Vale a transcrição do excerto do voto do Ministro Marco Aurélio no RE nº 938.837 (Tema 877 da Repercussão Geral), para demonstrar a afirmação: “ - Há mais: se formos ao artigo 100 da Constituição Federal, veremos que o sistema de precatório diz respeito a pagamentos a serem feitos não pelos Conselhos – autarquias especiais –, mas pelas Fazendas Públicas. Se entendermos que Conselhos integram o conceito de Fazenda Pública, vamos, até mesmo, estender possíveis débitos existentes a ela, Fazenda Pública, no caso, a Fazenda Pública Federal.” (grifei)
[5] Vide: STF, ACO 765 QO / RJ - RIO DE JANEIRO, QUESTÃO DE ORDEM NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA, Rel. Ministro Marco Aurélio, julgamento em 1/6/2005, DJ-e nº 211, divulgado em 6/11/2008 e publicado em 7/11/2008.
[6] SILVA, DE PLÁCIDO. Vocabulário Jurídico. Volume II, 3 ed. São Paulo: Editora Forense, 1973, p. 684.
[7] Art. 100 da Lei 10.406 de 10 de janeiro de 2002; art. 833, I, da Lei 13.105 de 16 de março de 2015.
[8] BRASIL, Decreto-Lei nº 1.608 de 18 de setembro de 1939. Código de Processo Civil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/1937-1946/Del1608.htm> Acesso em: 10 de junho de 2018.
[9] Art. 182 da Constituição Federal da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934.
[10] DANTAS, Francisco Wildo Lacerda. Execução contra a Fazenda Pública. Regime de Precatórios. 2º ed. São Paulo: Método, 2010.
[11] BRASIL, Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Institui o Código de Processo Civil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5869impressao.htm> Acesso em: 10 de junho de 2018.
[12] Art. 1º-B da Lei nº 9.494 de 10 de setembro de 1997
[13] Art. 6º da Lei 9.469 de 10 de julho de 1997
[14] DIDIER JR., Fredie. et al. Curso de Direito Processual Civil: Execução. 7. ed. Salvador: JusPodivm, 2017. p. 45-46.
[15] Art. 167 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
[16] MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz; e MITIDIERO, Daniel. Novo Curso de Processo Civil [livro eletrônico]: Tutela dos Direitos Mediante Procedimento Comum. 3. ed, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017. p. 736.
[17] Art. 515 do CPC/2015
[18] Arts. 182 a 184 do CPC/2015
[19] DIDIER JR., Fredie. et al. Curso de Direito Processual Civil: Execução. 7. ed. Salvador: JusPodivm, 2017. p. 676.
[20] Art. 534, §2º do CPC/2015
[21] STF, AgRg no RE: 679164/RS, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 11/12/2012, DJe 05/03/2013.
[22] RODRIGUES, Marco Antônio. A Fazenda Pública no Processo Civil. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2016. p. 115-116.
[23] STJ, AgRg no REsp: 199343/SP, Rel. Min. Castro Filho, Terceira Turma, julgado em 11/09/2001, DJ 08/10/2001; STJ, REsp: 188864/RS, Rel. Min. Franciulli Netto, Segunda Turma, julgado em 02/08/2001, DJ 24/09/2001; STJ, REsp: 171228/SP, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, Primeira Turma, julgado em 25/05/1999, DJ 01/07/1999.
[24] DIDIER JR., Fredie. et al. Curso de Direito Processual Civil: Execução. 7. ed. Salvador: JusPodivm, 2017. p. 977.
[25] STJ, AgRg no REsp 1253018/BA, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado em 02/04/2013, DJe 16/04/2013.
[26] O expoente dessa máxima pode ser encontrado nas lições de Celso Antônio Bandeira de Mello, para quem a supremacia do interesse público corresponde à “superioridade do interesse da coletividade, firmando a prevalência dele sobre o particular, como condição até mesmo, da sobrevivência e asseguramento deste último.” In Curso de Direito Administrativo, São Paulo, Malheiros, 2003. p. 60.
[27]MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Quatro Paradigmas do Direito Administrativo Pós-Moderno: legitimidade, finalidade, eficiência, resultados. Belo Horizonte: Fórum, 2008, pp. 34-47. Nesse livro, o Prof. Diogo expõe com maestria a questão acerca da evolução do Estado a partir do surgimento do constitucionalismo mundial.
[28] BINENBOJM, Gustavo. A Constitucionalização   do Direito Administrativo no Brasil: Um Inventário de Avanços e Retrocessos. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº 13, março/abril/maio, 2008. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com.br/rere.asp>. Acesso em 26/6/2018.
[29] ALVARES, Maria Lucia Miranda. A Fazenda Pública tem privilégios ou prerrogativas processuais? Análise à luz do princípio da isonomiaRevista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 9n. 4266 set. 2004. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/5661>. Acesso em: 13 jul. 2018.
[30] ALVARES, Maria Lucia Miranda. A Fazenda Pública tem privilégios ou prerrogativas processuais? Análise à luz do princípio da isonomiaRevista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 9n. 4266 set. 2004. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/5661>. Acesso em: 13 jul. 2018.

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