REFORMA DA PREVIDÊNCIA - PENSÃO POR MORTE NA PEC Nº 287-A/2016: DA EVOLUÇÃO À INVOLUÇÃO DO BENEFÍCIO.

  

                           Por Maria Lúcia Miranda Alvares[1]

RESUMO: A proposta de igualdade definitiva dos sistemas geral (RGPS) e próprio de previdência social (RPPS), objeto da intitulada PEC 287-A/2016, submete a pensão por morte devida aos beneficiários de servidor público falecido a mais drástica de todas as mudanças. O nivelamento elimina as conquistas alcançadas sob o contexto da renda familiar e deixa a família do servidor à mercê da sorte. Este ensaio pretende tornar evidente esses aspectos com vistas a fomentar o debate sobre o tema a partir do histórico do benefício em sede federal.

PALAVRAS CHAVES:  pensão por morte; histórico; custeio; benefício; reforma da previdência; servidor público e retrocesso social.

(i) Contextualização do tema

               

                            A proposta de reforma da previdência do setor público vem abraçada a um drástico retrocesso em relação à pensão por morte.

          A leitura das normas contidas na Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 287-A/2016 torna evidente a pretensão de eliminar os resquícios do atual sistema previdenciário, com ênfase na sucessão pensional.

          Se com a Emenda Constitucional nº 41/2003 a mudança na base de cálculo da pensão trouxe insatisfação, agora a sensação é de incredulidade total. É um momento de cautela para quem estuda o tema, pois jamais se poderia imaginar uma proposta tão desproporcional como a apresentada, mediante a qual o beneficiário da pensão, em um momento de perda maior, poderá ser guindado a receber um benefício inferior ao próprio mínimo legal. É mais do que um impulso para o Regime de Previdência Complementar. É um arremesso à privatização do benefício.

          Ao que parece, não bastaram as regras que alteraram, em 2015, os requisitos para a concessão da pensão por morte em favor dos beneficiários do servidor público regido pela Lei nº 8.112/90[2].  Era preciso fechar o ciclo histórico da concessão com todas as amarras possíveis. E assim está sendo feito, pois a PEC 287-A/2016 tem a pretensão efetiva de extinguir a segurança de ordem familiar, deixando os dependentes dos segurados à mercê de um sistema que requisita base complementar.

          Este ensaio visa oferecer um panorama histórico das regras de concessão da pensão por morte do servidor público federal com vistas a tornar visível o retrocesso social advindo da PEC nº 287-A/2-16, resgatando no tempo a compreensão das mazelas atuais que tem no custeio dos benefícios o grande mote de discussão.

(ii) Breve histórico da legislação estatutária[3]

               

          É sabido que a legislação aplicável à concessão do benefício pensional é aquela vigente no momento do óbito do servidor instituidor, ainda que o procedimento e a própria concessão ocorram depois da alteração da legislação que lhe deu guarida.

          Cuida-se na aplicação do princípio tempus regit actum, há muito consagrado na jurisprudência pátria, conforme se pode constatar:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. PENSÃO. TEMPUS REGIT ACTUM. REGIME CELETISTA AO TEMPO DO ÓBITO. ÓBITO ANTERIOR À VIGÊNCIA DA LEI Nº 8.112/1990. CONVERSÃO PARA REGIME ESTATUTÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES.

1. O Supremo Tribunal Federal entende que a concessão de pensão por morte deve observar as leis vigentes à época do óbito do segurado (tempus regit actum).

2. São inaplicáveis as regras dos §§ 4º e 5º do art. 40 da Constituição Federal, em sua redação original, ao servidor celetista falecido antes do advento da Lei nº 8.112/1990. Precedentes.

3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973. (STF, RE 773752 AgR/PE AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, Relator: Min. ROBERTO BARROSO, julgamento em 18/11/2016, DJ-e de 1/12/2016) (grifo nosso) 

         

          Nesse sentido, existem, ainda, pensões mantidas com base em legislação que não mais estão vigentes, de modo que para não adentrar muito no tempo inicia-se a retrospectiva de concessão do benefício a contar do Estatuto de 1952[4] com o fito de tornar visível o caminhar do instituto e propiciar o olhar sobre a sua evolução e involução, conforme hoje de apresenta.

1) Lei nº 1.711, de 1952: da pensão especial à pensão ordinária

Primeiramente, faz-se interessante uma visão sobre a forma de custeio das pensões à época, o que ora se faz com o intuito de situar pedagogicamente o conteúdo de análise e traçar o roteiro da cobertura previdenciária do RPPS ao longo do tempo. Tudo, em breves linhas.

Bom, deve ser dito desde logo que, em sede federal, o servidor público civil da União ainda que não tenha contribuído efetivamente para percepção de aposentadoria[5], sempre contribuiu para auferir pensão que, em alguns casos, assumia a conotação de proventos por invalidez.

O Decreto nº 942 A, de 31 de outubro de 1890[6], que instituiu o montepio obrigatório dos Empregados do Ministério da Fazenda, embrião dos benefícios previdenciários devidos aos servidores públicos, cujo artigo 1º revelava como objetivo “prover a subsistência e amparar o futuro das famílias dos mesmos empregados, quando estes falecessem ou ficassem inabilitados para sustentá-las decentemente”[7], assim já exigia.

 A contribuição correspondia a um dia de ordenado, descontado em folha e os inativos também contribuíam (art. 12). O  montepio civil dos empregados do Ministério da Fazenda, instituído pelo Decreto nº 942 A, de 1890, foi estendido, paulatinamente, a servidores de diversos órgãos, inclusive do Poder Judiciário, passando a ser regulado, na Segunda República, pelo Decreto nº 22.414, de 30.1.1933, sob a denominação de Montepio dos Funcionários Públicos Civis da União, mantida a contribuição de um dia de ordenado, assim considerado “a importância relativa a dois terços dos vencimentos, ainda que consistam somente em gratificações, quotas, ou sejam calculados por lotação” (Art. 3º, § 1º).

Com a suspensão de inscrições para o montepio, por força da Lei º 3.089, de 8.1.1916[8], criou-se, pelo Decreto Legislativo nº 5.128, de 31.12.1926, o Instituto de Previdência dos Funcionários Públicos da União, regulamentado pelo Decreto nº 17.778, de 20.4.1927, que teve o condão de reorganizar o sistema previdenciário dos funcionários públicos, tornando contribuintes obrigatórios aqueles não vinculados ao Montepio.

Pelo Decreto nº 24.563, de 3.7.1934, o Instituto de Previdência dos Funcionários Públicos da União passou à denominação de Instituto Nacional de Previdência, então incorporado pelo Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE) em 1938, conforme Decreto-lei nº 288, de 23.2.1938 (Art. 51), que estabelecia, para os contribuintes obrigatórios, dentre os quais os “os funcionários civis efetivos, interinos, ou em comissão” (Art. 3º, alínea “a”), alíquotas de contribuição que variavam de 4% a 7% em razão da base de incidência vinculada à remuneração do servidor (Art. 22), sendo permitido aos contribuintes do Montepio a opção pelo regime anterior ou pelo instituído pelo referido Decreto-lei para efeito do benefício de família (Art. 56), faculdade que perdurou até o Decreto-lei 3.347, de 12.6.1941, que instituiu o Regime de Benefícios de Família dos segurados do IPASE, e os excluiu. Foi por meio do IPASE que passou a ser paga a pensão - benefício de família - devida aos beneficiários dos servidores, então criada pelo Decreto-lei nº 3.347, de 12.6.1941, para a qual era prevista contribuição na base de 5% do vencimento-base do segurado (Art. 7º).

                              

                               Em 1952 foi editada a Lei nº 1.711, de 28 de outubro, que dispôs sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União. O Estatuto de 1952 trouxe em seu texto a previsão, apenas, de pensão especial, então devida por acidente no desempenho das funções, deixando para a legislação ordinária a regulamentação dos benefícios de família, de modo que, por ocasião de sua edição, permaneceu vigente os benefícios previstos no Decreto-Lei nº 3.347, de 1941, e respectiva forma de custeio.

          Com a edição da Lei nº 3.373, de 12 de março de 1958, destinada a regulamentar os Art. 161 e 256 da Lei nº 1.711/1952, foi instituído o Plano de Assistência dos Funcionários Públicos Civis da União, mantendo-se a contribuição para o IPASE (5%), incidente sobre o salário-base (Art. 4º), para fazer face ao pagamento de pensão à família do segurado, correspondente a 50% desse salário. Nesse ponto, vale a leitura das normas reveladoras dos benefícios:

                              

Lei nº 1.711, de 1952

“Art. 161. O plano de assistência compreenderá:

I – assistência médica, dentária e hospitalar, sanatório e creches;

II – previdência, seguro e assistência judiciária;

III – financiamento para aquisição de imóvel destinado à residência;

IV – cursos de aperfeiçoamento e especialização profissional;

V – centros de aperfeiçoamento moral e intelectual dos funcionários e famílias, fora das horas de trabalho.

          [...]

“Art. 242. É assegurada pensão, na base do vencimento ou remuneração do servidor, à família do mesmo quando o falecimento se verificar em conseqüência de acidente no desempenho de suas funções.” (o grifo não consta do original)

Decreto nº 76.954, de 1975

Art. 1º A pensão especial assegurada à família do funcionário falecido em conseqüência de acidente no desempenho de suas funções, conforme previsto no artigo 242 da Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1952, será concedida nos termos deste Decreto.

Art. 2º O valor da pensão será igual ao do vencimento do cargo ocupado pelo funcionário no dia do evento deduzida a pensão previdenciária.

Art. 3º A qualidade de beneficiário, a ordem de preferência, a forma de distribuição da pensão, bem como os casos de reversão e perda do benefício regem-se pelo disposto na Lei nº 3.373, de 12 de março de 1958, artigos 5º, 6º, 7º. (os grifos não constam do original)

Lei nº 3.373, de 1958

Art. 1º O Plano de Previdência tem por objetivo principal possibilitar aos funcionários da União, segurados obrigatórios definidos em leis especiais e peculiares a cada instituição de previdência, meios de proporcionar, depois de sua morte, recursos para a manutenção da respectiva família.

Art. 2º O Plano de Previdência compreende:

I - Seguro Social obrigatório;

II - Seguro privado facultativo.

Art. 3º O Seguro Social obrigatório garante os seguintes benefícios:

I - Pensão vitalícia;

II - Pensão temporária;

III - Pecúlio especial.

§ 1º O pecúlio especial será calculado de acordo com o art. 5º do Decreto-lei nº 3.347, de 12 de junho de 1941, não podendo, porém, ser inferior a 3 (três) vezes o salário-base do contribuinte falecido.

§ 2º O pecúlio especial será concedido aos beneficiários, obedecida a seguinte ordem:

a) o cônjuge sobrevivente, exceto o desquitado;

b) os filhos menores de qualquer condição, ou enteados;

c) os indicados por livre nomeação do segurado;

d) os herdeiros, na forma da lei civil.

§ 3º A declaração dos beneficiários será feita ou alterada, a qualquer tempo, somente perante o IPASE, em processo especial, nela se mencionando claramente o critério para a divisão, no caso de serem nomeados diversos beneficiários.

Art. 4º É fixada em 50% (cinquenta por cento) do salário-base, sobre o qual incide o desconto mensal compulsório para o IPASE, a soma das pensões à família do contribuinte, entendida como esta o conjunto de seus beneficiários que se habilitarem às pensões vitalícias e temporárias.

Art. 5º Para os efeitos do artigo anterior, considera-se família do segurado:

I - Para percepção de pensão vitalícia:

a) a esposa, exceto a desquitada que não receba pensão de alimentos;

b) o marido inválido;

c) a mãe viúva ou sob dependência econômica preponderante do funcionário, ou pai inválido no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo;

II - Para a percepção de pensões temporárias:

a) o filho de qualquer condição, ou enteado, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido, enquanto durar a invalidez;

b) o irmão, órfão de pai e sem padrasto, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido enquanto durar a invalidez, no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo, sem filhos nem enteados.

Parágrafo único. A filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, só perderá a pensão temporária quando ocupante de cargo público permanente.

Art. 6º Na distribuição das pensões, serão observadas as seguintes normas:

I - Quando ocorrer habilitação à pensão vitalícia, sem beneficiários de pensões temporárias, o valor total das pensões caberá ao titular daquela;

II - Quando ocorrer habilitação às pensões vitalícias e temporárias, caberá a metade do valor a distribuir ao titular, da pensão vitalícia e a outra metade, em partes iguais, aos titulares das pensões temporárias;

III - Quando ocorrer habilitação somente às pensões temporárias, o valor a distribuir será pago, em partes iguais, aos que se habilitarem.

Parágrafo único. Nos processos de habilitação, exigir-se-á o mínimo de documentação necessário, a juízo da autoridade a quem caiba conceder a pensão, e concedida esta, qualquer prova posterior só produzirá efeito da data em que foi oferecida em diante, uma vez que implique a exclusão de beneficiário.

Art. 7º Por morte dos beneficiários ou perda da condição essencial à percepção das pensões, estas reverterão:

I - A pensão vitalícia - para os beneficiários das pensões temporárias;

II - As pensões temporárias - para os seus co-beneficiários, ou, na falta destes, para o beneficiário da pensão vitalícia. (os grifos não constam do original)

Lei nº 6.782, de 1980

Art. 1º A doença profissional e as especificadas em lei ficam equiparadas ao acidente de serviço, para efeito da pensão especial de que trata o art. 242 da Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1952.

Parágrafo único. A equiparação de que trata este artigo estende-se às pensões, inclusive do Montepio Civil da União, concedidas aos herdeiros de funcionários já falecido, para efeito de complementação pelo Tesouro Nacional.  (os grifos não constam do original)

Importante dizer que a concessão das pensões previstas nas Lei nº 1.711/52 e Lei nº 3.373/58 foi atribuída ao IPASE, que já era incumbido de administrar o sistema previdenciário anterior, além de ser responsável pela operacionalização do respectivo recolhimento, encargos esses passados ao extinto Instituto Nacional de Previdência Social – INPS, por efeito da competência que lhe foi conferida pela Lei nº 6.439, de 1º.9.1977, que criou o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social – Sinpas. O custeio dos benefícios, por sua vez, passou a ser disciplinado pelo Decreto nº 83.081, de 24.1.79, Regulamento do Custeio da Previdência Social que, na Seção III do Capítulo II do Título I, cuidava dos Segurados Funcionários Federais. Nesse mesmo Decreto nº 83.081/79, vislumbra-se que o custeio da Previdência Social do Servidor Público seria atendido pela contribuição do servidor, no percentual de 5% incidente sobre o salário-base, e por dotações específicas no Orçamento Geral da União (art.95)[9], para fazer face, apenas, à concessão de pensão por morte, alíquota que foi elevada pelo Decreto-Lei nº 1.910, de 29.12.1981, para 6% (Art. 1º, § 1º), permanecendo neste patamar até a edição da Lei nº 8.688, de 21.7.1993, já na vigência da Lei nº 8.112/90, conforme se detalhará adiante.

           A Lei nº 1.711, de 1952, vigeu até a edição da Lei nº 8.112/90, atual Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União, de modo que a sua regência passou pelas Constituições de 1946, 1967, 1969 e 1988, atraindo para si as inovações trazidas por essas últimas Cartas Políticas e as interpretações em conformidade com as respectivas regras.

            

            Assim, pode-se afirmar que diversas foram as fases da concessão das pensões com base na vigência da Lei nº 1.711/52, valendo lembrar que até a promulgação da Constituição de 1988 o valor da pensão ordinária correspondia a 50% do salário-base do servidor, enquanto a intitulada pensão especial, aplicável em decorrência do Art. 242, da Lei nº 1.711/52(posteriormente combinado com o disposto na Lei nº 6.782/80), correspondia à totalidade da remuneração do instituidor e era concedida e atualizada pelo órgão a que pertencia o servidor falecido[10].

A Constituição da República de 1988 nada prescreveu com relação à participação efetiva do servidor no custeio dos benefícios previdenciários, em que pese o contido no art. 149, § 1º (antigo parágrafo único), tendo sido mantidas as contribuições nos patamares antes fixados[11]. Não obstante, a partir da sua entrada em vigor, deixou de existir diferença entre a pensão especial e a pensão ordinária, eis que todas as pensões passaram a consignar valor equivalente a totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido, nos termos do § 5º do Art. 40 da respectiva Carta Política, em sua redação originária[12], independentemente da causa morte. 

Interessante observar que o pagamento das pensões especiais era realizado, de forma conjunta, pelo INPS e pelo Tesouro Nacional, cada qual arcando com a metade do valor do benefício, sendo que a operacionalização da parte do Tesouro Nacional era de incumbência do Ministério da Fazenda, para onde o processo era encaminhado posteriormente à concessão do benefício[13]. Depois da Constituição de 1988 e superveniente unificação dos regimes jurídicos dos servidores pela Lei nº 8.112/90, as pensões ordinárias, que eram de incumbência do INPS/INSS, passaram a ser operacionalizadas pelo órgão de pessoal do servidor, assim como as pensões especiais, uniformizando-se os procedimentos para a concessão do benefício no âmbito da Administração Pública Federal.

           

2) Pensão por morte na Lei nº 8.112/90, redação originária.

Em relação ao custeio, a Lei nº 8.112, de 1990, veio estabelecendo, no art. 231[14], que o “Plano de Seguridade Social do Servidor será custeado com produto da arrecadação de contribuição obrigatória dos servidores dos três Poderes da União, das autarquias e das fundações públicas”, fazendo alusão expressa, no seu § 1º, que essas contribuições sociais obrigatórias seriam fixadas em lei.

          O art. 249 da Lei nº 8.112, de 1990, por sua vez, fixou regra no sentido de que “até a edição da lei prevista no § 1º do art. 231, os servidores abrangidos por esta Lei contribuirão na forma e nos percentuais atualmente estabelecidos para o servidor civil da União, conforme regulamento próprio”. Assim, após a edição do Regime Jurídico Único, o servidor estatutário continuou a contribuir no percentual de 6% e o ex-celetista passou a contribuir neste patamar[15]. Com o veto incidente sobre o § 2º do art. 231, adveio a Lei nº 8.162, de 1991, estabelecendo novos percentuais a título de contribuição mensal, variáveis de 9% a 12%. Essas alíquotas, entretanto, foram declaradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal sob o fundamento do desaparecimento da causa da majoração do percentual, decorrente da derrubada do veto do Presidente sobre o preceito da Lei nº 8.112/90 (§ 2º do art. 231), que previa o custeio integral da aposentadoria pelo Tesouro Nacional.[16] Retornou-se, então, ao percentual de 6%, que perdurou até ao advento da Lei nº 8.688, de 21.7.1993, incumbida de restabelecer as alíquotas antes fixadas pela Lei nº 8.162, de 1991, desta vez sob o escopo da Emenda Constitucional nº 3, de 17.3.1993, responsável pela inserção, em caráter definitivo, da lógica contributiva do RPPS, que não excluiu, de qualquer forma, a participação da União[17].

Registre-se que a Lei nº 8.688, de 21.7.1993, deixou expresso que as alíquotas da contribuição social ali consignadas seriam aplicadas até 30 de junho de 1994, interregno em que deveria o Poder Executivo encaminhar ao Congresso Nacional projeto de lei dispondo sobre o Plano de Seguridade Social do Servidor Público, sua gestão e custeio, fixando suas alíquotas a partir de 1º.7.1994. O projeto não vingou e o Executivo expediu a Medida Provisória nº 560, de 26.7.94[18], sucessivamente reeditada, convertida posteriormente na Lei nº 9.630, de 23.4.1998[19], que manteve as alíquotas progressivas até 30.6.1997, unificando-as, a contar de 1º.7.97, no percentual de 11% incidente sobre a totalidade da remuneração mensal do servidor, observada a definição envidada pelo art. 1º, inciso III, da Lei nº 8.852, de 4.2.1994.

Com a primeira reforma da Previdência, patrocinada pela Emenda Constitucional nº 20/98, deu-se o início da ruptura com o sistema anterior. A substituição do tempo de serviço pelo tempo de contribuição (Art. 40) conferiu roupagem de capitalização escritural ao sistema do setor público, motivando a edição da Lei nº 9.783, de 28.1.1999, incumbida de implementar o custeio do RPPS pós-reforma mediante a fixação de alíquotas progressivas à remuneração do servidor.

A Lei nº 9.783, de 1999, veio implementar, desta feita, o lado mais controverso da Reforma Previdenciária, eis que trouxe novamente a possibilidade de exação sobre proventos de inativos e pensionistas[20], o que lhe valeu inúmeras impugnações judiciais, dentre as quais, uma Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn 2010-2 MC/DF), deferida pelo Excelso Pretório, que julgou inconstitucional tanto a participação dos inativos e pensionistas no custeio - por efeito da própria redação do art. 40 conferido pela Emenda nº 20/98 (não incidência aos inativos, porque não exercem mais cargos efetivos) - quanto à progressividade das alíquotas trazidas pelo Art. 2º da referida lei^[21], face ao seu caráter confiscatório. Nesse cenário, foi mantida a alíquota de 11%.

Com a segunda onda de Reforma da Previdência, produzida pela Emenda Constitucional nº 41/2003, o custeio do RPPS passou a ser regulamentado pela MP nº 167/2004, convertida na Lei nº 10.887, de 18.6.2004, que manteve a alíquota de 11% incidente sobre a totalidade da base contributiva (§ 1º do Art. 4º), percentual vigente até o presente, observadas as alterações relativas à base de cálculo em razão da instituição do Regime Complementar[22]. Nesse nosso cenário, os aposentados e pensionistas passaram a contribuir na mesma alíquota (11%), desta feita incidente sobre o valor dos proventos que exceder ao teto máximo de benefícios do RGPS (Art. 5º).

Quanto aos benefícios, verifica-se que a Lei nº 8.112/90 ampliou o rol de beneficiários da pensão por morte em comparação com a Lei nº 1.711/52 c/c a Lei nº 3.373/58, mantendo a natureza das pensões – vitalícias e temporárias - conforme a seguir:

“Art. 215. Por morte do servidor, os dependentes fazem jus a uma pensão mensal de valor correspondente ao da respectiva remuneração ou provento, a partir da data do óbito, observado o limite estabelecido no art. 42.

Art.216. As pensões distinguem-se, quanto à natureza, em vitalícias e temporárias.

§ 1º A pensão vitalícia é composta de cota ou cotas permanentes, que somente se extinguem ou revertem com a morte de seus beneficiários.

§ 2º A pensão temporária é composta de cota ou cotas que podem se extinguir ou reverter por motivo de morte, cessação de invalidez ou maioridade do beneficiário.

Art. 217.São beneficiários das pensões:

I - vitalícia:

a)o cônjuge;

b)a pessoa desquitada, separada judicialmente ou divorciada, com percepção de pensão alimentícia;

c)o companheiro ou companheira designado que comprove união estável como entidade familiar;

d)a mãe e o pai que comprovem dependência econômica do servidor;

e)a pessoa designada, maior de 60 (sessenta) anos e a pessoa portadora de deficiência, que vivam sob a dependência econômica do servidor.

II- temporária:

a)os filhos, ou enteados, até 21 (vinte e um) anos de idade, ou, se inválidos, enquanto durar a invalidez;

b) o menor sob guarda ou tutela até 21 (vinte e um) anos de idade;

c)o irmão órfão, até 21 (vinte e um) anos, e o inválido, enquanto durar a invalidez, que comprovem dependência econômica do servidor;

d)a pessoa designada que viva na dependência econômica do servidor, até 21 (vinte e um) anos, ou, se inválida, enquanto durar a invalidez.

§ 1º A concessão de pensão vitalícia aos beneficiários de que tratam as alíneas "a" e "c" do inciso I deste artigo exclui desse direito os demais beneficiários referidos nas alíneas "d" e "e".

§ 2º A concessão da pensão temporária aos beneficiários de que tratam as alíneas "a" e "b" do inciso II deste artigo exclui desse direito os demais beneficiários referidos nas alíneas "c" e "d".” (os grifos não constam do original)

  

           Consoante foi ressaltado, o valor das pensões, à época da edição da Lei nº 8.112/90, correspondia à integralidade dos vencimentos ou proventos devidos ao instituidor, nos termos previstos no § 5º do Art. 40 da Constituição, em sua redação originária, combinado com o disposto no Art. 215, da Lei nº 8.112/90.

             Os requisitos e rol de beneficiários ao usufruto da pensão por morte previsto na redação originária da Lei nº 8.112, de 1990, não se modificaram com as reformas patrocinadas pelas Emendas nºs 20/98, 41/2003 e 47/2005. As mudanças trazidas pelas citadas emendas incidiram sobre a composição do valor do benefício, conforme deixou assente o Tribunal de Contas da União no Acórdão nº 482/2005 – Plenário. Importante conferir:

“8. A remuneração do servidor, nos termos do art. 1º, inciso III, da Lei nº 8.852, de 04/02/1994, compreende a soma dos vencimentos com os adicionais de caráter individual e demais vantagens, nestas compreendidas as relativas à natureza ou ao local de trabalho e a prevista no art. 62 da Lei nº 8.112/1990, ou outra paga sob o mesmo fundamento, sendo excluídas, entre outras parcelas,  as diárias, a ajuda de custo em razão de mudança de sede ou indenização de transporte, o salário-família, o décimo-terceiro salário, o adicional ou auxílio natalidade, o  adicional ou auxílio funeral, o adicional de férias, até o limite de 1/3 (um terço) sobre a retribuição habitual e o adicional de tempo de serviço.

9.Em relação ao mencionado § 5º do art. 40 da Constituição Federal de 1988, em sua redação original, é oportuno destacar excerto do Relatório do Ministro-Relator Marcos Vilaça, que fundamentou o Acórdão 2.140/2004-1ª Câmara, Processo TC nº 575.832/1986-0, Sessão de 24/08/2004, Ata 30/2004-1ª Câmara, o qual versa sobre concessão de pensão civil a beneficiário de servidor falecido em atividade. 

“(...)

8.9 A propósito, entendemos pertinente trazer a lume excerto do Voto do Ministro Sepúlveda Pertence (relator), proferido por ocasião da apreciação do Recurso Extraordinário nº 221.201-9/RS pelo Pretório Excelso, tendo sido, por unanimidade de votos, conhecido e provido, in verbis:

‘Firma-se a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a partir do julgamento do MI 211 (Marco Aurélio, RTJ 157/411), no sentido de que o § 5º do art. 40 da Constituição assegura a plena correspondência de valores entre a pensão deixada por servidor público falecido e o que este servidor percebia quando em atividade.

(...)

... conheço do recurso extraordinário e dou provimento para julgar procedente a ação, condenando o recorrido a pagar à autora, a partir de 5/10/88, pensão equivalente a totalidade da remuneração que o de cujus perceberia se estivesse em atividade, descontadas as importâncias já recebidas, respeitada a prescrição qüinqüenal (...).’

9. Além disso, a Carta Magna estabelece em seu art. 40, § 8º, que, in verbis:

‘Observado o disposto no art. 37, XI, os proventos de aposentadoria e as pensões serão revistos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos aposentados e aos pensionistas quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão, na forma da lei.’

9.1 Diante disso, não vemos óbice, neste caso concreto, da acumulação dos quintos com a função que lhes deu origem, tendo em vista que, se o instituidor fosse vivo e em atividade estivesse, estaria percebendo normalmente essas parcelas, pois as Leis nos 6.732/79 (ato de fl. 125 do vp) e 8.911/94 (fl. 126 do vp) somente vedam a percepção cumulativa dessas parcelas, na remuneração, quando for caso de DAS, não sendo a presente situação, já que a função do instituidor é proveniente de DAI (GRG).”

                              (...)

10.Os requisitos para a concessão da pensão aos beneficiários que fazem jus ao seu recebimento previstos na Lei nº 8.112/1990 não foram alterados por força das Emendas Constitucionais nº 20/1998 e nº 41/2003. Todavia, houve modificação quanto aos valores das pensões em razão dos dispositivos a seguir explicitados.

10.1. A base de cálculo da concessão da pensão, para o servidor ocupante de cargo efetivo falecido anteriormente a vigência da Emenda Constitucional nº 20/1998 (16/12/1998) será a remuneração do mês em que ocorrer o óbito em atividade e, no caso de ser o servidor inativo, a base de cálculo será o provento, também do mês em que ocorrer o óbito.

10.2 O art. 215 da Lei nº 8.112/1990, aplica-se às pensões relativas aos óbitos posteriores à sua vigência (12/12/1990). Tal dispositivo estabelece que os dependentes do instituidor fazem jus a uma pensão mensal de valor corresponde ao da respectiva remuneração ou provento, a partir da data do óbito.

10.3 No caso do óbito ter ocorrido posteriormente a vigência da Emenda Constitucional nº 20/1998 (16/12/1998), o valor da pensão será igual ao valor da remuneração do servidor falecido ou ao valor dos proventos da aposentadoria, na data do falecimento. O valor da pensão, quando de sua concessão, não poderá exceder à remuneração do servidor, no cargo efetivo que serviu de referência para a sua concessão. A pensão está sujeita a limite constitucional.

10.4 O art. 40, § 7º, da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 41/2003, estabelece que Lei disporá sobre a concessão do benefício de pensão por morte, que será igual:

a) óbito ocorrido na inatividade ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de 70% da parcela excedente a esse limite, caso aposentado à data do óbito.

a) óbito ocorrido na atividade ao valor da totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de 70% da parcela excedente a este limite, caso em atividade na data do óbito.

11. O § 7º do art. 40 da Constituição Federal, com a redação alterada pela Emenda Constitucional nº 41/2003, foi regulamentado pela Medida Provisória nº 167/2004, in DOU de 20/02/2004, convertida na Lei nº 10.887, de 18/06/2004, publicada no DOU 21/06/2004; todavia os critérios definidos pela mencionada Lei não se aplicam ao presente caso, tendo em vista a data da ocorrência do falecimento do instituidor da pensão, ou seja, 07/06/1996.

12. Em relação à pensão paga ao dependente do servidor que faleceu em atividade ou aposentado, comenta Odete Meudaur, in Direito Administrativo Moderno. 8ª ed.-São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2004, pgs. 347/348:

“Na redação original da Constituição de 1988, § 5º do art. 40, a pensão por morte correspondia à totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido, com revisões iguais aos servidores ativos.

Segundo a EC 20/98, § 7º do art. 40, a pensão por morte era igual ao valor dos proventos do servidor falecido ou igual ao valor dos proventos a que teria direito o servidor em atividade na data do seu falecimento, com base na remuneração do cargo efetivo.

A EC 41/2003 prevê novo modo de fixar o valor da pensão por morte, na forma da lei. Até o limite máximo dos benefícios do regime geral da previdência, a pensão será igual à totalidade dos proventos do servidor falecido, se aposentado; ou igual à remuneração do servidor no cargo efetivo, se estava em atividade ao falecer. Se os referidos proventos ou remuneração ultrapassarem o citado limite máximo, será acrescentado ao valor correspondente a este limite (R$ 2.400,00, segundo a EC 41/2003) setenta por cento da parcela excedente. Quer dizer: neste último caso será efetuada uma redução de 30% (trinta por cento) sobre a parcela dos referidos proventos ou remuneração que exceder o citado limite máximo. É assegurado o reajustamento da pensão para preservar-lhe o valor real, conforme critérios fixados em lei.”

13.Ressalta ainda a autora, que “no caso de pensionistas que já recebiam tal benefício antes de 31.12.2003, o art. 3º, § 3º, da EC 20/98, não revogado pela EC 41/2003, mantém todos os direitos e garantias assegurados nas disposições constitucionais vigentes no momento da concessão. Nesta situação, o art. 7º da EC 41/2003 assegura a revisão na mesma proporção e data em que se modificar a remuneração dos servidores ativos, inclusive quanto a benefícios decorrentes de transformação ou reclassificação do cargo que serviu de referência para a pensão.” (os grifos não constam do original)

O valor da pensão prevista na Lei nº 8.112/90, portanto, sofreu mudanças em razão das ondas de reforma da Previdência, a congregar fundamento complementar para cada qual, conforme se pode constatar no quadro sinótico:

Fundamento	Data-marco	Benefício
Art. 40, § 5º, da Constituição (redação originária) c/c o Art. 215, da Lei nº 8.112/90, redação originária	12/12/1990	Correspondente ao valor da totalidade dos vencimentos ou proventos no mês do óbito do servidor, incluindo gratificação de função quando for o caso.
Art. 40, §§ 2º e 7º, da Constituição, com redação da EC nº 20/98, c/c Art. 215, da Lei nº 8.112/90	16/12/1998	Correspondente ao valor da remuneração ou provento no mês do óbito do servidor, limitado ao valor da remuneração do cargo efetivo.
Art. 40, §§ 2º e 7º, da Constituição, com redação da EC nº 20/98 e EC nº 41/2003, respectivamente, c/c com o Art. 2º, da Lei nº 10.887/2004 (MP nº 167/2004)	20/02/2004	a) óbito ocorrido na inatividade: valor do benefício equivalente à totalidade dos proventos do servidor falecido, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 da CF, acrescido de 70% da parcela excedente a esse limite, caso aposentado à data do óbito. a) óbito ocorrido na atividade: valor do benefício equivalente à totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 da CF, acrescido de 70% da parcela excedente a este limite, caso em atividade na data do óbito.

Cabe dizer que a partir da Emenda Constitucional nº 41/2003 o reajustamento da pensão por morte deixou de ser vinculado à remuneração do servidor, instituidor do benefício. Ou melhor, se o valor da pensão era revisto sempre que a remuneração do cargo efetivo do instituidor fosse modificada, depois da EC nº 41/2003 essa equivalência não mais foi possível. Assim, as pensões decorrentes de óbitos ocorridos depois de 31.12.2003 passaram a ser reajustadas, como regra, com base nos mesmos índices e datas aplicáveis ao RGPS. Entretanto, algumas situações foram excepcionadas pela própria normatividade social, conforme enfatizou o Tribunal de Contas da União no Acórdão nº 2.553/2013-TCU-Plenário, a saber:

“9.1. conhecer da representação;

9.2.   orientar os órgãos e entidades da Administração Pública Federal a observar as seguintes diretrizes na concessão de pensão:

9.2.1  as pensões civis decorrentes de aposentadorias ocorridas anteriormente à Emenda Constitucional 41/2003, ou as concedidas com fundamento no art. 3º da Emenda Constitucional 41/2003, somente gozarão de paridade com os vencimentos dos servidores em atividade se o óbito do servidor ocorreu até 31/12/2003;

9.2.2  para óbitos posteriores a 31/12/2003, os benefícios serão reajustados nos mesmos índice e data aplicáveis aos benefícios do RGPS;

9.2.3.          constituem exceção à regra e continuam gozando do benefício de paridade (regra de exceção a partir da edição da Emenda Constitucional 41/2003) as pensões civis originadas por óbitos ocorridos a partir de 1º/1/2004 e que sejam decorrentes de:

9.2.3.1.      aposentadorias fundamentadas no art. 3º da Emenda Constitucional 47/2005, por força do parágrafo único do art. 3º dessa Emenda;

9.2.3.2.      aposentadorias por invalidez,  para servidores que tenham ingressado no serviço público até 31/12/2003, com base no parágrafo único do art. 6.º-A da Emenda Constitucional  41/2003, incluído pela Emenda Constitucional 70/2012, observados os efeitos financeiros estipulados no art. 2º da EC 70/2012;

9.2.4.          todo e qualquer benefício de pensão civil decorrente de óbito ocorrido a partir de 20/02/2004 (data da publicação no DOU da Medida Provisória 167/2004, posteriormente convertida na Lei 10.887/2004) deve observar a forma de cálculo prevista no § 7º do art. 40 da Constituição Federal de 1988, com a redação dada pela EC 41/2003, bem como o disposto no art. 2º da Lei 10.887/2004;

9.2.5. em caso de redução no valor do benefício de pensão civil ou de aposentadoria pela aplicação da Emenda Constitucional 70/2012, caberá a atribuição de uma Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada – VPNI, sujeita apenas aos reajustes gerais dos servidores públicos federais, a qual deverá ser paulatinamente absorvida sempre que houver reorganização ou reestruturação dos cargos e das carreiras, ou das remunerações previstas em lei, até sua completa extinção;”    

          Essas normas sofreram, entretanto, forte reforma em 2014, conforme se detalhará no tópico seguinte.

            

               

3) Pensão por morte na Lei nº 8.112, de 1990, com a alteração da Lei nº 13.135, de 17 de junho de 2015.

          Ao apagar das luzes de 2014, o Plano de Seguridade Social do Servidor público (PSSS) foi fortemente atingido por uma minirreforma incidente sobre os requisitos para concessão da pensão por morte. Não houve mudança quanto à forma de custeio.

A Medida Provisória nº 664, de 30 de dezembro de 2014, publicada no dia 31 seguinte, alterou os requisitos de concessão da pensão por morte prevista na Lei nº 8.112, de 1990, com efeitos a contar de 1º de março de 2015. Convertida na Lei nº 13.135, de 17 de junho de 2015, publicada no DOU de 18 seguinte, os efeitos da citada Medida Provisória foram revistos conforme a seguir:

Art. 5º Os atos praticados com base em dispositivos da Medida Provisória nº 664, de 30 de dezembro de 2014, serão revistos e adaptados ao disposto nesta Lei.     

           A minirreforma da pensão eliminou a previsão de concessão em razão da natureza vitalícia e temporária do rol de beneficiários, assim como determinou a distribuição igualitária do benefício aos dependentes habilitados. Eis as alterações primeiras:

“Art. 215. Por morte do servidor, os dependentes, nas hipóteses legais, fazem jus à pensão a partir da data de óbito, observado o limite estabelecido no inciso XI do caput do art. 37 da Constituição Federal e no art. 2º da Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004.

Art. 217. São beneficiários das pensões:

I - o cônjuge;

II - o cônjuge divorciado ou separado judicialmente ou de fato, com percepção de pensão alimentícia estabelecida judicialmente;

III - o companheiro ou companheira que comprove união estável como entidade familiar;

IV - o filho de qualquer condição que atenda a um dos seguintes requisitos:

a) seja menor de 21 (vinte e um) anos;

b) seja inválido;

c) tenha deficiência grave; ou (vigência em 17/6/2017) 

d) tenha deficiência intelectual ou mental, nos termos do regulamento;

V - a mãe e o pai que comprovem dependência econômica do servidor; e

VI - o irmão de qualquer condição que comprove dependência econômica do servidor e atenda a um dos requisitos previstos no inciso IV.

§ 1o A concessão de pensão aos beneficiários de que tratam os incisos I a IV do caput exclui os beneficiários referidos nos incisos V e VI.

§ 2o A concessão de pensão aos beneficiários de que trata o inciso V do caput exclui o beneficiário referido no inciso VI.

§ 3o O enteado e o menor tutelado equiparam-se a filho mediante declaração do servidor e desde que comprovada dependência econômica, na forma estabelecida em regulamento.

Art. 218. Ocorrendo habilitação de vários titulares à pensão, o seu valor será distribuído em partes iguais entre os beneficiários habilitados.

Verifica-se que as novas regras não mais trouxeram a figura do menor sobre guarda, de modo que, considerando a vigência da MP nº 664/2014, convertida na Lei nº 13.135/2015, a partir de 1º de março de 2015, não mais foi permitida a concessão de pensão por morte a esses dependentes[23].         

Mas a minirreforma não parou por aí. O direito à pensão foi efetivamente restringido aos cônjuges, companheiros e aos divorciados/separados com percepção de alimentos em razão do tempo de contribuição, idade do beneficiário e tempo de convivência. Vale conferir:

Art.222. Acarreta perda da qualidade de beneficiário:

I - o seu falecimento;

II - a anulação do casamento, quando a decisão ocorrer após a concessão da pensão ao cônjuge;

III - a cessação da invalidez, em se tratando de beneficiário inválido, o afastamento da deficiência, em se tratando de beneficiário com deficiência, ou o levantamento da interdição, em se tratando de beneficiário com deficiência intelectual ou mental que o torne absoluta ou relativamente incapaz, respeitados os períodos mínimos decorrentes da aplicação das alíneas “a” e “b” do inciso VII;

IV - o implemento da idade de 21 (vinte e um) anos, pelo filho ou irmão;

V - a acumulação de pensão na forma do art. 225;

VI - a renúncia expressa; e

VII - em relação aos beneficiários de que tratam os incisos I a III do caput do art. 217:

a) o decurso de 4 (quatro) meses, se o óbito ocorrer sem que o servidor tenha vertido 18 (dezoito) contribuições mensais ou se o casamento ou a união estável tiverem sido iniciados em menos de 2 (dois) anos antes do óbito do servidor;

b) o decurso dos seguintes períodos, estabelecidos de acordo com a idade do pensionista na data de óbito do servidor, depois de vertidas 18 (dezoito) contribuições mensais e pelo menos 2 (dois) anos após o início do casamento ou da união estável:

1) 3 (três) anos, com menos de 21 (vinte e um) anos de idade;

2) 6 (seis) anos, entre 21 (vinte e um) e 26 (vinte e seis) anos de idade;

3) 10 (dez) anos, entre 27 (vinte e sete) e 29 (vinte e nove) anos de idade;

4) 15 (quinze) anos, entre 30 (trinta) e 40 (quarenta) anos de idade;

5) 20 (vinte) anos, entre 41 (quarenta e um) e 43 (quarenta e três) anos de idade;

6) vitalícia, com 44 (quarenta e quatro) ou mais anos de idade.

§ 1º A critério da administração, o beneficiário de pensão cuja preservação seja motivada por invalidez, por incapacidade ou por deficiência poderá ser convocado a qualquer momento para avaliação das referidas condições.

§ 2o Serão aplicados, conforme o caso, a regra contida no inciso III ou os prazos previstos na alínea “b” do inciso VII, ambos do caput, se o óbito do servidor decorrer de acidente de qualquer natureza ou de doença profissional ou do trabalho, independentemente do recolhimento de 18 (dezoito) contribuições mensais ou da comprovação de 2 (dois) anos de casamento ou de união estável.

§ 3o Após o transcurso de pelo menos 3 (três) anos e desde que nesse período se verifique o incremento mínimo de um ano inteiro na média nacional única, para ambos os sexos, correspondente à expectativa de sobrevida da população brasileira ao nascer, poderão ser fixadas, em números inteiros, novas idades para os fins previstos na alínea “b” do inciso VII do caput, em ato do Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, limitado o acréscimo na comparação com as idades anteriores ao referido incremento.

§ 4o O tempo de contribuição a Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) ou ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) será considerado na contagem das 18 (dezoito) contribuições mensais referidas nas alíneas “a” e “b” do inciso VII do caput.

Art. 223. Por morte ou perda da qualidade de beneficiário, a respectiva cota reverterá para os cobeneficiários.

     [...]

Art. 225. Ressalvado o direito de opção, é vedada a percepção cumulativa de pensão deixada por mais de um cônjuge ou companheiro ou companheira e de mais de 2 (duas) pensões. (os grifos não constam do original)

           A leitura das regras deixa evidenciar que embora as mudanças tenham fortemente impactado os requisitos para concessão da pensão por morte em relação aos beneficiários, manteve a estrutura financeira do benefício nos moldes já delimitados pela EC nº 41/2003, que continuou sendo auferido nos termos do Art. 2º, da Lei nº 10.887, de 2004, ex vi do § 7º do Art. 40 da Constituição Federal, com redação da Emenda nº 41, de 2003. Também não houve vedação quanto à percepção de mais de uma pensão, até o limite de duas pensões por morte, assim como permaneceu a possibilidade de reversão das cotas por morte dos beneficiários, conforme regimes anteriores.

          Esse é o panorama atual da pensão por morte devida aos beneficiários do servidor público detentor de cargo efetivo e, portanto, vinculado ao RPPS. E é nesse momento que a PEC 287-A/2016 pretende ingressar.

         

(iii) PEC 287-A/2016 e a extinção da pensão por morte prevista na Lei nº 8.112/90

         

          Em primeiro lugar, cabe dizer que a proposta de reforma da Constituição, consubstanciada na PEC 287-A/2016, foi apresentada sob motivação de urgência e indispensabilidade como forma de manter sustentável o sistema para as presentes e futuras gerações.

Não obstante o relevante motivo, não se encontra na Exposição de Motivos Interministerial – EMI nº 140/2016 MF, projeções relativas ao financiamento dos regimes de previdência, mormente dos RPPS, inclusive sob os impactos produzidos e a produzir pela instituição do Regime de Previdência Complementar[24] (2012) e a minirreforma de 2015. Os déficits dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) são indicados como absolutos. Vale conferir:

“20. No que se refere aos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), cabe destacar que a preocupação com o equilíbrio financeiro e atuarial levou a melhoria na sua organização, regulação e supervisão, a partir das Emendas Constitucionais nº 20, de 1998, e nº 41, de 2003.

21. No entanto, desequilíbrios históricos dos RPPS, oriundos de períodos anteriores, e a manutenção de regras que demandam aperfeiçoamento, de sorte a proporcionar oferta de proteção previdenciária aos servidores públicos que não onerem excessivamente o conjunto da sociedade, indicam a necessidade de nova revisão desses sistemas.

22. Na União, nos Estados e no Distrito Federal, a relação entre o número de servidores ativos e os aposentados e pensionistas está próxima de 1, demonstrando grande desequilíbrio entre as receitas de contribuições e as despesas com o pagamento de benefícios de seus respectivos RPPS. Em 2015, os RPPS da União e dos Estados/DF registraram deficit de R$ 72,5 bilhões e R$ 60,9 bilhões, respectivamente. (os grifos não constam do original)

Não é pretensão deste estudo enveredar sobre o equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS, tema que será objeto de trabalho específico, mas é preciso deixar visível, conforme se fez linhas atrás, que o servidor público sempre contribuiu para a usufruir da pensão por morte. Não o fez com relação à aposentadoria, tida por muitos e muitos anos como extensão do vínculo funcional, suportada pelo regime orçamentário e, portanto, paga com recursos do próprio Tesouro Nacional[25], mas sempre o fez quanto à pensão, cuja preocupação com o equilíbrio financeiro e atuarial se impôs desde o seu nascedouro.

No bojo dessa lógica, a passagem dos encargos previdenciários devidos ao servidor público - então ampliados pela Constituição de 1988 e incorporados pela Lei nª 8.112/90 – para a Seguridade Social[26], não poderia representar – ausente qualquer contrapartida do ente federado – senão um déficit. É uma questão matemática. Se antes os cofres públicos arcavam com o ônus da aposentadoria do servidor, assim como de suas licenças de cunho previdenciário, por lógico, este ônus, quanto guindado a ingressar no contexto da Seguridade Social, sem a responsável compensação financeira do ente responsável pelo seu sustento, não poderia deixar de representar um déficit.

Nesse diapasão, não é difícil perceber que a contabilidade dessa passagem do RPPS para o contexto da Seguridade Social deveria ter sido considerada, haja vista a sua repercussão na avaliação da situação financeira e atuarial de todos os RPPS[27]. Mas não é somente isso. Existem muitos outros aspectos que deveriam ter sido considerados para as projeções apresentadas e não foram, tais como: (a) ausência, igualmente, de demonstração das compensações financeiras entre o RGPS e o RPPS, mormente por ocasião da transformação dos empregos dos servidores em cargos efetivos, então decorrente da instituição do Regime Jurídico Único (em âmbito federal, pela Lei nº 8.112/90, Art. 243); (b) a famosa Desvinculação Dos Recursos da União (DRU), incidente sobre as contribuições sociais e multas vinculadas à seguridade social ao custeio do orçamento dessa esfera de governo[28];(c) as contingências tributárias provocadas por renúncias e isenções de receitas previdenciárias;(d) as projeções dos efeitos da instituição do Regime de Previdência Complementar; (e) além de muitos outros aspectos relativos ao controle das contas dos RPPS, relacionados com problemas dos próprios dados de repasses e parcelamentos das contribuições dos entes públicos, também participantes do custeio e responsáveis pela gestão, que ora se faziam necessários para uma escorreita avaliação da situação financeira do sistema.

De qualquer forma, o importante é saber que, independentemente dessas contingências, o servidor público contribuiu para obter a resposta previdenciária ao tempo devido. E não foi pequena a sua cotização, quiçá para fazer face aos benefícios de família, como é o caso da pensão por morte. E, agora, todo o esforço contributivo, inclusive dos aposentados que também passaram a contribuir desde a EC nº 41/2013 c/c a Lei nº 10.887/2004, não mais frutificará em favor dos beneficiários sob o contexto da renda familiar[29], conquista tão importante em sede previdenciária.

Mantidos os patamares e bases de incidência da alíquota de 11% para fazer face ao custeio do RPPS, nos termos da Lei nº 10.887/2004, a pensão do servidor público prevista da Lei nº 8.112/90, se aprovada a PEC 287-A/2016, está fadada à extinção.

Vale conferir.

A EMI nº 140/2016 MF, quanto às regras transitórias relativas à pensão, assim refere:

10.5. No que se refere à pensão por morte para os dependentes dos servidores ingressados antes da instituição do fundo de previdência complementar de cada Ente Federativo, mantém-se a base de cálculo considerando a totalidade dos proventos recebidos na data do óbito, até o limite máximo do RGPS, acrescido de 70% da parcela que ultrapassar esse limite. (o grifo não consta do original)

À primeira vista, a leitura dos motivos expostos confere ilação no sentido de que os servidores ingressos no regime de cargos públicos antes da instituição do Regime Complementar de Previdência (RCP) foram acobertados pela garantia de manter a salvo o valor da pensão por morte nos moldes antes preconizados.

Triste engano.

As regras transitórias propostas para o benefício pensional assim estão redigidas:

Art. 4º  O valor da pensão por morte concedida aos dependentes do servidor que ingressou em cargo efetivo da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios anteriormente à instituição do regime de previdência complementar de que trata o § 14 do art. 40 da Constituição e que não realizou a opção de que trata o § 16 do mesmo artigo, será equivalente a uma cota familiar de 50% (cinquenta por cento), acrescida de cotas individuais de 10 (dez) pontos percentuais por dependente, até o limite de 100% (cem por cento) dos valores previstos nos incisos I e II, observado ainda o seguinte:

I - na hipótese de óbito do aposentado, as cotas serão calculadas sobre a totalidade dos proventos do servidor falecido, respeitado o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social, acrescido de 70% (setenta por cento) da parcela excedente a esse limite;

II - na hipótese de óbito de servidor em atividade, as cotas serão calculadas sobre o valor dos proventos a que o servidor teria direito se fosse aposentado por incapacidade permanente na data do óbito, observado o disposto nos § 3º, inciso I, e § 3º-A do art. 40 da Constituição, respeitado o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social, acrescido de 70% (setenta por cento) da parcela excedente a esse limite; 

III - a identidade do rol de dependentes, as condições necessárias para o enquadramento e a qualificação, estabelecidos para o regime geral de previdência social;

IV - as cotas individuais cessarão com a perda da qualidade de dependente e não serão reversíveis aos demais beneficiários; e

V - o tempo de duração da pensão por morte e as condições de cessação das cotas individuais serão estabelecidos conforme a idade do beneficiário na data de óbito do segurado, na forma prevista para o regime geral de previdência social.  (os grifos não constam do original)

               

          As regras de transição declinam, em verdade, a materialização da extinção da pensão por morte trazida pela Lei nº 8.112/90, eis que até mesmo o rol de dependentes e os requisitos para auferir os benefícios deverão ser os estabelecidos pelo RGPS. Veja que a própria existência do RPPS se exaure com essa proposta, pois a sua concretização, enquanto regime de previdência especial, pressupõe a previsão de, pelo menos, pensão por morte e aposentadoria. Logo, se aprovada a PEC 287-A/2016, falece o RPPS.

          Quanto à base de cálculo e respectivo valor do benefício, é visível a proposta de alteração, diversamente do que informa a EMI nº 140/2016 MF. Vale conferir:

PENSÃO ATUAL

PENSÃO PEC-287/2016 (REGRAS DE TRANSIÇÃO

a) óbito ocorrido na inatividade: valor do benefício equivalente à totalidade dos proventos do servidor falecido, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 da CF, acrescido de 70% da parcela excedente a esse limite, caso aposentado à data do óbito. b) óbito ocorrido na atividade: valor do benefício equivalente à totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 da CF, acrescido de 70% da parcela excedente a este limite, caso em atividade na data do óbito.

a) óbito ocorrido na inatividade: valor do benefício correspondente a 50% (cota familiar) da totalidade dos proventos do servidor falecido, limitado ao valor máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social, acrescido de 70% da parcela excedente a esse limite. b) óbito ocorrido na atividade: valor do benefício correspondente a 50% (cota familiar) do valor dos proventos a que teria jus o servidor se aposentado por incapacidade na data do óbito, observado o disposto no § 3º, inciso I, e § 3º-A do Art. 40 da CF, limitado ao valor máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social, acrescido de 70% da parcela excedente a esse limite. NOTA: o valor da pensão, nos moldes apurados, será acrescido de 10% por dependente (cota individual), até o limite de 100%.

          Evidente está que o valor do benefício para os servidores que ingressaram no regime de cargos antes da implantação do Regime de Previdência Complementar[30] – e somente para esses - foi limitado em termos percentuais, não tendo sido mantida a base de cálculo. Sim, porque a PEC 287-A/2016 traz como base de cálculo da pensão os proventos de aposentadoria do instituidor, ainda que o óbito tenha ocorrido na atividade, diversamente da dicotomia vigente. Ademais, para ambas as situações, o valor do benefício não corresponderá à integralidade dos limites fixados – teto máximo de benefícios do RGPS + 70% do que exceder a esse teto – mas à metade desse valor, eventualmente acrescido de 10% por dependente. Dar-se-á, portanto, acaso aprovada a proposta, o rompimento da renda familiar como escopo de garantia da pensão por morte, nos moldes inaugurados pela Lei nº 8.112/90.

          Não é demais lembrar que a fixação do percentual de 50% é resgatada dos áureos tempos do montepio civil e dos benefícios de família, implicando essa base em um verdadeiro retrocesso social, ainda que sob um olhar precário da linha de análise. O histórico exposto linhas atrás fala por si.

          Quanto às regras permanentes para ter efeito a concessão da pensão por morte do servidor, a EMI nº 140/2016 MF assim revela:

Da pensão por morte.

54. No que tange às pensões por morte, cumpre destacar que essa é a terceira modalidade de benefício mais dispendiosa no RGPS, representando 24,2% do total das despesas em 2015. Esta considerável participação decorre da falta de dispositivos legais limitando a concessão desses benefícios, parcialmente mitigada pela entrada em vigor da Lei 13.135, de 2015, como ocorre na maior parte dos outros países, em relação aos requisitos de tempo mínimo de contribuição (carência), duração dos benefícios, taxa de reposição (proporção entre o que se recebe na atividade, com o que será pago na inatividade) e acumulação com outros benefícios previdenciários.

55. Em relação ao cálculo das pensões por morte, em grande parte dos regimes previdenciários o valor do benefício é dividido em cotas, considerando o número de dependentes, as quais muito frequentemente não são reversíveis ou, mesmo quando o são, não necessariamente garantem o valor integral a que teria direito o beneficiário falecido quando em vida. Essa sistemática é adotada por 82% de um total de 132 países analisados, segundo estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA.

56. Destaca-se também a ausência de regras no Brasil que vedem à cumulação da pensão por morte com outros benefícios. Em 2014, 2,4 milhões de beneficiários acumulavam aposentadoria e pensão, sendo que 70,6% desses situam-se nos três décimos de maior rendimento domiciliar per capita brasileira, denotando a falta de progressividade desse benefício. O percentual de pensionistas que acumulavam pensão e aposentadoria cresceu de 9,9%, em 1992, para 32,4%, em 2014.

57. Desse modo, para melhor estruturar a pensão por morte no sistema de previdência brasileiro é necessário atualizar conceitualmente os princípios que norteiam o reconhecimento do direito ao benefício, de forma a compatibilizá-lo com a realidade da sociedade brasileira e com as melhores práticas internacionais. A proposta inclui a revisão das regras de cálculo de seu valor, a extinção da reversibilidade das cotas e vedação de acúmulo de pensão com aposentadoria, em complemento às alterações iniciadas pela Lei nº 13.135, de 2015, resultado da conversão da Medida Provisória nº 664, de 2014.” (o grifo não consta do original)

                        Não se pode negar que dentre os benefícios que trouxerem melhores garantias aos segurados do RPPS foi a pensão por morte. Contudo, esse benefício tem sido, desde 2004, objeto de alterações profundas, inclusive quanto ao próprio valor.

          A Lei nº 10.887/2004, dando azo à Emenda Constitucional nº 41/2003, implementou um efetivo corte no valor da pensão por morte, deixando a mesma de corresponder à integralidade da remuneração ou do provento do servidor, conforme foi visto.  

          A Lei nº 13.135, de 2015, por sua vez, impôs o derradeiro freio no sistema, eis que fixou prazo para usufruto da pensão em razão da idade do beneficiário, além de estabelecer condições de duração do benefício vinculadas a um prazo de carência de dezoito meses de contribuição e ao implemento de, pelo menos, dois anos de casamento ou união estável antes do óbito. O não implemento de uma das condições mencionadas passou a conferir ao beneficiário o direito à percepção de apenas quatro meses.

          À época, a minirreforma da pensão por morte recebeu muitas críticas. Não se esperava que uma proposta de erradicação do benefício pudesse ser aventada. Mas foi. A PEC 287-A/2016 vem com o intuito de banir o sistema pensional, pondo fim a todas as garantias antes conquistadas. Vale a transcrição do teor das normas propostas:

“Art. 40. ...................

§ 7º Na concessão do benefício de pensão por morte, cujo valor será equivalente a uma cota familiar de 50% (cinquenta por cento), acrescida de cotas individuais de 10 (dez) pontos percentuais por dependente, até o limite de 100% (cem por cento), não será aplicável o estabelecido no § 2º do art. 201 e será observado o seguinte:

I - na hipótese de óbito do aposentado, as cotas serão calculadas sobre a totalidade dos proventos do servidor falecido, respeitado o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social;

II - na hipótese de óbito de servidor em atividade, as cotas serão calculadas sobre o valor dos proventos aos quais o servidor teria direito caso fosse aposentado por incapacidade permanente na data do óbito, observado o disposto no inciso I do § 3º, e no § 3º-A deste artigo, respeitado o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social;

III - a identidade do rol de dependentes, as condições necessárias para o enquadramento e a qualificação dos dependentes estabelecidos para o regime geral de previdência social;

IV - as cotas individuais cessarão com a perda da qualidade de dependente e não serão reversíveis aos demais beneficiários; e

V - o tempo de duração da pensão por morte e as condições de cessação das cotas individuais serão estabelecidos conforme a idade do beneficiário na data de óbito do segurado, na forma prevista para o regime geral de previdência social.

§ 8º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, nos termos fixados para o regime geral de previdência social. (os grifos não constam do original)

Veja que a PEC 287-A/2016 trouxe a possibilidade expressa de o valor do benefício ficar aquém no mínimo legal com a previsão de não aplicação do estabelecido no § 2º do art. 201. Ou seja, o valor da pensão poder vir a ser menor que o salário mínimo. Ponto.

Mas não há parâmetro melhor para identificar o rompimento do sistema senão comparar o valor do benefício ao longo do tempo. Ei-lo:

Hipótese 1: Segurado inativo com percepção de proventos correspondentes a R$ 1.500,00, cujo óbito ocorre depois da aprovação da PEC 287-A/2016. Deixa apenas o cônjuge:

Benefício – antes da Emenda 41/2003	Benefício Lei 10.887/2003	Benefício PEC 287-A/2016
R$ 1.500,00	R$ 1.500,00	R$ 750,00[31]

                                                                       ..

Hipótese 2: Segurada ativa, com direito adquirido à aposentadoria integral nos termos do Art. 6º da EC nº 41/2003. Óbito depois da aprovação da PEC 287-A/2016. Valor da remuneração por ocasião do óbito - R$ 10.000,00. Valor apurado da média das remunerações utilizadas como base das contribuições até a data do óbito - R$ 7.000,00. Deixa cônjuge e dois filhos menores de 21 anos.

Benefício – antes da Emenda 41/2003	Benefício Lei 10.887/2003	Benefício PEC 287-A/2016
R$ 10.000,00	R$ 8.659,39	R$ 3.871,89[32] R$ 2.765,65 (50%)  R%   553,13 (10%)

                        Isso é apenas uma amostragem do sistema que se pretende aprovar. Mas imagine se, nessa última hipótese, o cônjuge da servidora falecida tivesse adquirido direito à aposentadoria pelo RGPS? Seria dado a ele o direito de se aposentar e receber o benefício deixado pela mulher? A resposta é negativa. A PEC 287-A/2016 traz em seu bojo, ainda, a impossibilidade de percepção cumulativa de pensão por morte e aposentadoria no âmbito dos regimes de previdência, seja o RGPS, seja o RPPS. Daí porque se diz que a proposta rompe com a garantia da renda familiar. Vale conferir esta e as demais hipóteses de acumulação vedadas:

“Art. 40. .............

§ 6º É vedado o recebimento conjunto, sem prejuízo de outras hipóteses previstas em lei:

I - de mais de uma aposentadoria à conta dos regimes de previdência dos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumuláveis na forma desta Constituição;

II - de mais de uma pensão por morte deixada por cônjuge ou companheiro no âmbito dos regimes de previdência dos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ou entre estes regimes e os regimes de que trata o art. 201, assegurado o direito de opção por um dos benefícios, ficando suspenso o pagamento do outro benefício; e

III - de pensão por morte e aposentadoria no âmbito dos regimes de previdência dos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ou entre estes regimes e os regimes de que trata o art. 201, assegurado o direito de opção por um dos benefícios, ficando suspenso o pagamento do outro benefício. (o grifo não consta do original)

           

Interessante verificar que a vedação consigna comunicação entre os regimes geral e próprio (RGPS e RPPS) sem atentar para o fato de que cada qual está circunscrito a um regime de caráter contributivo diverso. Mas essa questão parece de somenos importância para a pretensa reforma que passa ao largo da ótica contributiva/retributiva advinda dos sistemas inaugurados pós-reformas.

Pois bem, as normas propostas incidem sobre o direito à pensão, investindo contra a acumulação com a aposentadoria, ainda que estes direitos estejam postos, eis que suspensos pela inviabilidade de acumulação. A proposta da PEC 287-A/2016 é de opção, a qualquer tempo, pelo benefício que melhor aprouver ao segurado/beneficiário[33].

Esse o contorno da proposta de reforma que já está reverberando para não aprovação. Muitas promessas de intervenção por emendas parlamentares até o final da redação deste artigo.

(iv) Conclusão

A proposta de Reforma da Previdência é a terceira de maior impacto na Seguridade Social e a maior de todas até então.

A história posta no presente artigo visou demonstrar a evolução da Previdência Social do setor público e, em específico, a segurança social conferida aos beneficiários dos servidores mediante a sistematização do RPPS ao longo do tempo com a finalidade dar visibilidade a desconstrução que está sendo agora proposta pela intitulada PEC 287-A/2016.[34]

Consigna-se a palavra desconstrução porque a Constituição de 1998 trouxe uma nítida e visível evolução dos direitos previdenciários do servidor público, amparada na dignidade da pessoa humana, voga da entronização do homem como figura máxima do processo de democratização do país. Não foi à toa que a nossa Carta Maior foi intitulada de “Constituição Cidadã” e ancorou os direitos fundamentais como centro da ordem constitucional. E o direito à Previdência Social é um desses direitos dos homens, encartado como direito fundamental (Art. 6º) e, como tal, referência da própria função social do Estado.

 Nesses termos, a introdução da Previdência do setor público (os intitulados RPPS) no contexto da Seguridade Social em momento pós-reformas deveria representar uma evolução de todo o sistema jurídico-social-constitucional brasileiro. Mas assim não foi.

As ondas de Reformas, ainda que tenham tido como premissa trazer equilíbrio atuarial e financeiro ao sistema (Art. 40 e 201, CF)[35], vêm se projetando contra a própria segurança social construída e embasada nos direitos da pessoa humana, centro primário de validade da Carta Política de 1988 (Art. 1º, III, CF). E a PEC 287-A/2016 vem, agora, impor a derradeira ruptura.

Mas, não se mostra razoável desconstruir um sistema quando nem mesmo se alicerçou os seus respectivos pilares[36]. Não se mostra razoável desconstruir um sistema afirmando, a cada reforma, os mesmos motivos de viés tributário[37], sem demonstrar um plano concreto de projeção das diversas realidades nacionais e contemplá-las em um debate onde se tornem visíveis as variáveis em que se assentam. Não se mostra razoável desconstruir um sistema mediante imposição de um efetivo retrocesso sobre as garantias conquistadas ao longo de décadas e para as quais houve cotização efetiva e obrigatória.

Nesse cenário, a garantia pensional ingressa na balança da reserva do possível e passa a padecer da involução trazida pelo retrocesso social proposto. A vulneração da base de proteção da Seguridade Social, nos moldes previstos na Carta Maior, está posta. Mas a responsabilidade pela insistência dos arroubos da governabilidade[38] deve ser dividida com a Corte Constitucional brasileira que, há muito, tem acolhido teses que põe em xeque as garantias dos direitos fundamentais[39], como aliás registrou a doutrina de José Alfredo de Oliveira Baracho Júnior:

“A Constituição de 1988 trouxe o mais amplo elenco de direitos fundamentais de todas as constituições brasileiras. Um vasto elenco de direitos fundamentais é uma característica comum a quase todas as constituições promulgadas no mundo após a década de 1970. O grande desafio hoje, como aponta Norberto Bobbio (1992), não é mais, portanto, a enunciação de direitos, mas a efetivação dos direitos enunciados.

Esse é o desafio específico para o Brasil, e o Supremo Tribunal Federal, em razão da função de guardião da Constituição, atribuída pelo art. 102, tem uma tarefa monumental a realizar. É possível, entretanto, perceber que o Supremo Tribunal Federal ainda tem hesitado em muitos momentos nos quais é chamado a efetivar direitos fundamentais.”[40] (o grifo não consta do original)

Na verdade, sob a perspectiva das relações do Supremo Tribunal Federal com outros Poderes, órgãos e entidades estatais, vislumbra-se a tendência, em regra, de atuação jurisdicional favorável ao Erário, mormente quando a causa envolve impactos aos cofres públicos. Esse é o registro doutrinário, inclusive, do Ministro Luís Roberto Barroso:

“As manifestações processuais e extraprocessuais de outros Poderes, órgãos e entidades estatais são elementos relevantes do contexto institucional em que produzidas as decisões judiciais, especialmente do Supremo Tribunal Federal. (...) . A despeito da ausência de pesquisa empírica, é possível intuir que um percentual muito significativo das decisões do STF acompanha a manifestação do Ministério Público Federal. Já a atuação da Advocacia Geral da União expressará o interesse do Poder Executivo, especialmente do Presidente da República. Em questões que envolvem a Fazenda Pública, estudos empíricos certamente demonstrariam uma atuação favorável ao erário, revelada emblematicamente por questões de vulto, como as relativas ao FGTS, à Confins ou ao IPI alíquota zero, por exemplo. Em todas elas, a Corte alterou ou a sua própria jurisprudência ou a do Superior Tribunal de Justiça, dando ganho de causa à União.”[41] (o grifo não consta do original)

Bem se vê quão difícil será a batalha por possível salvamento da ordem social, ainda que em sede judicial. Daí a importância da história do instituto, do entendimento de sua evolução e da dificuldade de compreender a aceitação, por muitos doutos, do retrocesso, da involução.

Para não alongar mais, conclui-se que a pensão por morte da Lei nº 8.112/90, em breve, se mantida a proposta de reforma, está fadada à extinção e nem mesmo o mínimo existencial poderá ser erigido como fundamento para mudar esse status. No mesmo caminho seguem os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), cuja igualdade material com o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), impõe a sua efetiva transmudação nominal, pois certamente deixarão de existir.

Essa a nossa história.

 

REFERÊNCIAS

ALVARES, Maria Lúcia Miranda. Regime Próprio de Previdência Social. Editora NDJ, 2007.

BARACHO, JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. A interpretação dos direitos fundamentais na Suprema Corte dos EUA e no Supremo Tribunal Federal. In SAMPAIO, José Adércio Leite (Coord). Jurisdição Constitucional e direitos fundamentais, Belo Horizonte, Editora Del Rey, 2003.

BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 4 ed. São Paulo, Saraiva, 2013

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[1] Pós-Graduada em Direito Administrativo/UFPA, autora do livro Regime Próprio de Previdência Social. Editora NDJ, colaboradora de revistas jurídicas na área do Direito Administrativo. Palestrante, instrutora e conteudista de cursos na área do Direito Administrativo, autora do Blog Direito Público em Rede.

[2] Lei nº 13.135/2015.

[3] Neste breve histórico foi pinçado do livro de nossa autoria, Regime Próprio de Previdência Social. São Paulo, Editora NDJ, 2007, todos os elementos de pesquisa ali consignados, inclusive excertos de análise do Capítulo 1 que, neste ensaio, foram revisitados, ampliados e atualizados.

[4] Intitulado Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União.

[5] Não obstante a redação do art. 5º do Decreto-lei nº 288, de 23.2.1938, que criou o IPASE, referir-se a proventos de aposentadoria, naquela época somente era devida por invalidez ou compulsória (68 anos de idade), pagas integralmente pelo Tesouro Nacional.

[6] Se regredirmos um pouco mais no tempo, encontraremos o Decreto nº 2, de 10 de janeiro de 1835, que aprovou o Plano do Montepio Geral de Economia, precursor do pagamento de pensão às famílias dos então intitulados empregados públicos civis (e dos militares) falecidos, cuja contribuição correspondia a 5% da remuneração (Art. 4, § 1º) para fazer face a concessão de pensão que, por sua vez, correspondia à metade (50%) da remuneração do segurado (Art.6º). O pensionista também contribuía.

[7] O grifo não consta do original.

[8]Em que pese a suspensão, algumas legislações específicas ainda admitiram novos contribuintes aos Montepio, tal como a ocorrida pelo Decreto nº 5.137, de 5.1.1927, que facultou a inscrição dos Ministros do STF, sendo que a última admissão se deu por meio da Lei nº 7.034, de 1982. O Decreto 942-A foi revogado somente em 1991 pelo Decreto de 25 de abril desse ano.

[9] Desde o Decreto Legislativo nº 5.128, de 31.12.1926, não mais se observa previsão de contribuição previdenciária a ser recolhida pelos inativos, situação igualmente vislumbrada nas legislações sucessivas. Em 1979, o Regulamento do Custeio da Previdência – Decreto nº 83.081/79 - expressamente dispôs sobre a não incidência de contribuição sobre os proventos dos inativos no parágrafo único do Art. 95. Vale conferir: “Art. 95 (...) Parágrafo único. A contribuição de que trata o item I não é devida pelo funcionário aposentado, sem prejuízo dos direitos assegurados a ele e aos seus dependentes.” (grifo nosso).

^[10]  Nos termos do Art. 1º, do Decreto nº 92.096, de 9 de dezembro de 1985.

[11] Manteve-se a alíquota de 6%.

[12] O STF firmou orientação pacífica, em relação à expressão “totalidade dos vencimentos” prevista no § 5º do art. 40 da CF, na sua redação originária, de que a lei a que se referia aquele parágrafo não poderia significar diminuição da totalidade dos proventos ali mesmo referida. Inúmeros precedentes, dentre os quais citamos: RE nº 140.863, DJ de 11.3.94, p. 4113; RE nº 220.713/RS, DJ de 13.2.98, p. 30.

^[13] O Ministério da Fazenda realizava o respectivo pagamento e fazia o encaminhamento do processo para registro do Tribunal de Contas da União, permanecendo com os autos do processo original. O órgão de origem produzia um processo suplementar para acompanhamento e controle dos atos de atualização.

[14] A título de lembrete, cabe registrar que o art. 231, da Lei nº 8.112, de 1990, foi revogado pela Lei nº 9.783, de 28.1.99, e esta, por sua vez, foi revogada pela Lei nº 10.887, de 18.7.2004.

[15] Com relação aos celetistas, a União, embora tenha passado a economizar porque deixou de arcar com o ônus decorrente da contribuição para com o INSS e FGTS, fez crescer os seus encargos previdenciários por força do número de celetistas que fez ingressar no RPPS, principalmente em razão da quantidade de inativações propiciadas pelas vantagens do RJU. Em que pese esse fator, o período em que a União e esses servidores (ex-celetistas) capitalizaram recursos para o RGPS não foram transferidos para o Tesouro, fato que não é levado a efeito para composição do déficit da previdência. A compensação financeira, pelo que se tem notícia, não saiu do papel.

[16] ADIN nº 790/DF, Ementa: CONTRIBUIÇÃO SOCIAL – MAJORAÇÃO PERCENTUAL – CAUSA SUFICIENTE – DESAPARECIMENTO – CONSEQÜÊNCIA – SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS. O disposto no artigo 195, PAR. 5., da Constituição Federal, segundo o qual “nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio”, homenageia o equilíbrio atuarial, revelando o princípio indicador da correlação entre, de um lado, contribuições e, do outro, benefícios e serviços. O desaparecimento da causa da majoração do percentual implica o conflito da lei que a impôs com o texto constitucional. Isto ocorre em relação aos servidores públicos federais, considerado o quadro revelador de que o veto do Presidente da República relativo ao preceito da Lei nº 8.112/90, prevendo o custeio integral da aposentadoria pelo Tesouro Nacional, foi derrubado pelo Congresso, ocorrendo, no interregno, a edição da lei – a de nº 8.162/91 – impondo percentuais majorados. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL – SERVIDORES PÚBLICOS. A norma do artigo 231, par. 1º da Lei nº 8.112/90 não conflita com a Constituição Federal no que dispõe que a “contribuição do servidor”, diferenciada em função da remuneração mensal, bem como dos órgãos e entidades, será fixada em lei.”. O Ministro Marco Aurélio de Melo, em seu, voto, deixou vazar tese no sentido de que “Se é certa a existência de Plano de Seguridade Social de que cuida o artigo 183 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, abrangendo a contribuição dos servidores, impossível é o afastamento do equilíbrio notado entre contribuições e benefícios”, já dimensionando o caráter contributivo do RPPS, sob o enredo atuarial, embora, nesta oportunidade, ainda não se cogitasse. DJ de 23.4.93, p. 6918.

[17] A Lei nº 8.688, de 21.7.1993, estabeleceu no seu art. 3º que “a União, as autarquias e as fundações públicas federais participarão do custeio do Plano de Seguridade Social do Servidor através de: I – contribuição mensal, com recursos do Orçamento Fiscal, de valor idêntico à contribuição de cada servidor, conforme definida no art. 2º; II – recursos adicionais, quando necessários, em montante igual à diferença entre as despesas relativas ao plano e as receitas provenientes da contribuição dos servidores e da contribuição a que se refere o inciso I, respeitado o disposto no art. 17 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991”. O servidor público estatutário da União, portanto, somente passou a cotizar para a sua aposentadoria e demais benefícios previdenciários a contar de novembro de 1993 (após o prazo 90 dias da edição da Lei nº 8.688, de 21.7.1993, exigidos para eficácia da exação fiscal), eis que já contribuía para o fim de pensão.

[18] Importa ressaltar que a MP nº 560, de 1994, embora tenha sido expedida sob o escopo da mantença das alíquotas de contribuição fixadas pela Lei nº 8.688, de 21.7.93, acabou sendo objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade (nº 1.135-9 – DF), tendo como um dos argumentos a violação da regra da anterioridade mitigada prevista no art. 195, § 6º, da Constituição (estabelece a impossibilidade de exigência de contribuição social antes de decorridos 90 dias da publicação da lei que a instituiu). A ADIn foi julgada parcialmente procedente, tendo sido declarado no art. 1º da MP nº 628/94, originária da MP nº 560/94 e sucessivas reedições, a inconstitucionalidade da frase “com vigência a partir de 1º de julho de 1994 e”. O Ministro Marco Aurélio votou pela inconstitucionalidade integral da Medida Provisória (DJ de 5.12.97).   Frise-se, ainda, que a mesma Medida foi alvo de debate de outra ADIn (1.610-5/DF), julgada procedente para declarar inconstitucional a Resolução do Conselho de Administração do STJ, tomada na sessão realizada em 14.5.97, que reduzira de 12% para 6% a alíquota da contribuição para o PSSS. O argumento vencedor foi de que a MP nº 560, de 26.7.94, sendo reeditada sucessivamente, manteve a eficácia de lei por ter sido reeditada antes de esgotado o prazo de trinta dias a que alude o parágrafo único do art. 62 da CF, possibilitando a cobrança dos 11%. Sobre o tema, vide ainda: RE nº 423.675-3, DJ de 31.5.2004, p. 115.

[19] A Lei nº 9.630/98 foi revogada pela Lei nº 9.783/99, e esta, por sua vez, foi revogada pela Lei nº 10.887, de 2004.

[20] Importa dizer que a MP 1.415/96, reeditada sob o nº 1.463/96, tentou inserir, pela primeira vez, a intitulada taxação dos inativos tendo sido objeto da ADIN 1.441-2/DF, cuja liminar foi negada pelo STF que, já nessa oportunidade, proclamou tese favorável à cobrança de contribuição dos aposentados. Todavia, a ADIN 1.441-2/DF acabou perdendo seu objeto por conta da edição da Lei nº 9.630/98, a qual dispensou os inativos e pensionistas da cotização obrigatória.

[21] Cabe ressaltar que, após a decisão da Medida Cautelar n° 2.010-2, sobreveio a revogação do art. 2° da Lei n° 9.783/99, patrocinada pela Lei n° 9.988/00, dando ensejo à prejudicialidade parcial da ADIn n° 2010-2, no que tange ao objeto do citado dispositivo legal (v. Questão de Ordem na ADIn n° 2010-2, j. em 13.6.02, DJ de 28.3.03, p. 62).

[22] Lei nº 12.618, de 30 de abril de 2012.

[23]    O Tribunal de Contas da União sedimentou jurisprudência no sentido de que desde 1998 não mais se poderia conceder pensão por morte a esses destinatários sob alegação de que o Art. 5º, da Lei nº 9.717, de 1998, teve o condão de revogar as alíneas “b”, “c” e “d” do inciso II do art. 217 da Lei nº 8.112/90. Esse entendimento, todavia, foi revisado em 2015, por conta de orientação diversa advinda dos tribunais pátrios, conforme a seguir: “9.2. firmar entendimento de que, consoante jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, o artigo 217 da Lei 8.112/1990, incluídas as alíneas ‘a’, ‘b’, ‘c’ e ‘d’ do seu inciso II, permaneceu vigente até a edição da Medida Provisória 664, de 30/12/2014, inexistindo, até então, derrogação do citado dispositivo legal em decorrência do disposto no art. 5º da Lei 9.717/1998;” (Acórdão TCU-Plenário nº 2377/2015).

[24] A instituição do Regime de Previdência Complementar (RPC) extinguiu, em efetivo, com a aposentadoria integral correspondente à remuneração do cargo efetivo ou a ela limitada, ficando os servidores ingressos depois do RPC sujeitos a usufruir de proventos com valores limitados ao teto máximo de benefícios do RGPS. Sobre o tema ver direitopublicoemrede.com/regime complementar. 

[25] A ocorrência de déficit no RPPS, inclusive nos RPPS de Estados e municípios (capitais) possui diversas variáveis, mas uma das delas é que a sua estruturação, enquanto sistemas previdenciários, consiste no fato de que já contavam, desde o início, com um contingente considerável de aposentados sem que tivessem sido constituídas as reservas necessárias sob contexto de um plano previdenciário (capitalizado). Ademais, é sabido que os benefícios de responsabilidade do Tesouro estão sendo financiados pelo RPPS, além de o ente, muitas vezes, não repassar os devidos recursos para o respectivo plano.

[26] A partir da Emenda Constitucional nº 41/2013 passou-se a tratar da Previdência do setor público como um regime integrante da Seguridade Social, diversamente do tratamento expresso que ainda se observa no Texto Maior, onde os regimes são postos com distância elementar – um no Art. 40 e outro, nos Arts. 194 e 201. Daí porque se considerar a situação como uma transmudação, como uma passagem, em que pese a mantença dos sistemas em seus respectivos dispositivos constitucionais. E não se pode esquecer que a Seguridade Social compreende a Previdência, a Saúde e a Assistência.

[27] Em auditoria de natureza operacional na Secretaria de Políticas de Previdência Social (SPPS) acerca da sustentabilidade dos RRPS dos Estados, do DF e dos municípios, o Tribunal de Contas da União deixou vazar, no Acórdão nº 1.331/2016-Plenário, o seguinte: “41. Nos RPPS de estados, do DF e das capitais, assim como em alguns grandes municípios, é comum a ocorrência de déficits crescentes com o passar do tempo, tendo em vista algumas características, tais como: contarem desde o início de sua estruturação com uma grande massa de servidores e de aposentados sem que tivessem sido constituídas as reservas necessárias, o envelhecimento da população, a gestão de cargos e remunerações dos servidores ainda não atrelada às projeções atuariais dos planos, a ausência de ativos financeiros e/ou taxas de contribuição insuficientes no presente, entre outras. (grifo nosso)

[28] A DRU foi instituída pela EC nº 27/2000, que fez incluir o art. 76 no ADCT/CF para ter efeito no período de 2000 a 2003, cuja prorrogação vem ocorrendo por meio de sucessivas emendas à Constituição. A última Emenda, de nº 93, de 8 de setembro de 2016, não somente prorroga a DRU até 31 de dezembro de 2023, como eleva para 30% o percentual de arrecadação. Impossível não entender que essa forma de desvinculação de receita fere o Texto Maior, mormente por ofender diretamente o contexto em que se insere a contribuição social no bojo da Previdência (Art. 149 e Art. 195 da Constituição).

[29] A Renda familiar se apresenta mediante o direito ao usufruto ao benefício em razão da integralidade do valor da renda da família (compreendendo os ganhos do cônjuge), sem divisão por alíquota de dependência, pois parte do pressuposto da necessidade de manutenção da base de sustento.

[30] Cabe registrar que os servidores que ingressaram depois da instituição do RPC ficam sujeitos às regras permanentes propostas pela reforma. No mais, vale dizer que a PEC 287-A/2016 traz previsão de revogação das exceções previstas no Art. 3º da EC nº 47/2007, assim do Art. 6º-A da EC 41/2003, introduzido pela EC nº 70/2012, que asseguraram aos beneficiários dos inativados com fundamento nessas regras pensão por morte com a observância da paridade. Resta saber se o STF irá entender que os servidores aposentados com base nas citadas normas incorporaram, para os seus beneficiários, o direito acessório à paridade por ocasião da concessão da pensão, a qualquer tempo, independentemente da data do óbito, o que se acredita ser pouco provável, em que pese ter sido o referido direito efetivamente assegurado para o futuro.

[31] Valor do limite máximo de benefícios considerado: R$ 5.531,31.

[32] Na hipótese em epígrafe, tendo a servidora falecido na atividade, outra alternativa não resta senão a aplicação da regra com sua respectiva restrição, não obstante do direito adquirido à aposentadoria. Nesses termos, o resultado do cálculo das cotas corresponde a R$ -5.670,00 (81% de R$ 7.000,00), impondo-se a aplicação do teto do RGPS de R$ 5.531,31, base para o cálculo da pensão devida, a saber: R$ 2.765,65 (50%) correspondente à cota familiar e R$ 553,13 (10%) correspondente à cota individual por dependente. Há quem entenda que a aplicação do teto se faz pela cota, mas esse não parece ser o caminho traçado na regra.

[33] Cabe dizer que o § 10 do Art. 37 da Constituição, incluído pela EC nº 20/98, não sofreu alteração, de modo que poderá ser mantido o entendimento do STF no sentido de que vedação de acumulação de proventos de aposentadorias com a remuneração de cargos públicos não abrange aqueles decorrentes de benefícios concedidos pelo RGPS(ARE n. 796.044-AgR, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 13.6.2014; ARE nº 914.547/SP-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 29/8/16; ARE 975.648/SP, Rel. Ministro Dias Toffoli, DJ de 28/11/2016).

[34] Não se quer dizer que o RPPS não tenha sido objeto de sistematização em momentos anteriores, mas o alcance dos direitos sociais era infinitamente inferior ao consolidado depois da promulgação da Constituição de 1988.

[35] E certamente, algumas mudanças se faziam necessárias ao longo do tempo, como efetivamente ocorreram, principalmente para trazer regulação na base do custeio e concessão dos benefícios.

[36] Pode-se dizer que no Brasil, com a implantação do Regime de Previdência Complementar, a seguridade ou proteção social passou a compor um sistema de três pilares: um básico, de cobertura financeira estatal; um contributivo, formado com a contribuição dos segurados e participantes; e um complementar e facultativo, formado pela poupança das pessoas. Todos capengas de materialização sob o formato constitucional (Arts. 40, 195  202 e 203, da CF).

[37] O princípio da solidariedade, ao invés de ser chamado para compor o sistema sob o escopo da efetiva distribuição do esforço de toda a sociedade para fazer face à Seguridade Social, é comumente levado como justificativa de viés tributário para impor maior ônus aos segurados da Previdência, seja esta geral ou própria.

[38] A PEC 287-A/2016 é a terceira onda de reforma da previdência apresentada pelo Executivo, cujas justificativas não divergem, em grau, das reformas que a precederam – estas, com forte atuação do STF. 

[39] Uma das mais emblemáticas teses foi a da intitulada taxação dos inativos (ADIN nº 3.105-8/DF e ADIN nº 3.128-7/DF), que tinham por objeto a constitucionalidade do art. 4º, parágrafo único, incisos I e II, da EC nº 41/2003.

[40] BARACHO, JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. A interpretação dos direitos fundamentais na Suprema Corte dos EUA e no Supremo Tribunal Federal. In SAMPAIO, José Adércio Leite (Coord). Jurisdição Constitucional e direitos fundamentais, Belo Horizonte, Editora Del Rey, 2003, pp. 338-339.

[41] BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 4 ed. São Paulo, Saraiva, 2013, pp.437-438.